Польская реформа и украинские намерения

Похоже на то, что вскоре многострадальная территориальная реформа снова окажется в центре внимания. Ее проведение — неотъемлемая составляющая будущего коалиционного соглашения. Проект реформы в Украине достаточно часто сравнивают с успешным польским вариантом. Последний основывается на трехуровневой системе независимого самоуправления: гмина (территориальная община) — уезд — воеводство. Подобная структура предлагается и в Украине. Уже более полугода в нашей стране работает польско-украинская группа экспертов по вопросам реформы местного самоуправления и децентрализации власти в Украине. С просьбой объяснить общие черты и отличия между польской и украинской ситуацией мы обратились к одному из ее экспертов — Маркияну ЖЕЛЯКУ.

В целом, по мнению п. Маркияна, реформа децентрализации — такое усовершенствование, после которого изменения взаимоотношений локальных сообществ и центральной власти становятся неизбежными. Этим она отличается от деконцентрации власти — здесь новое перераспределение вполне возможно. До сих пор в Украине не наблюдалось попыток реального реформирования местной власти в польском понимании — только косметика. В нашем государстве средства продолжают распределяться преимущественно сверху вниз, а не наоборот. То есть действует социалистический советский подход.

В Польше от него отказались уже двадцать пять лет тому назад — вместе с первым этапом реформы местной власти 1989—1990 годов. Правда, принципы изменений разрабатывались оппозицией в лице «Солидарности» и группой научных работников во главе с профессором Ежи Регульским, начиная с 1981 года. Поэтому на момент cмены власти и формирования первого посткоммунистического правительства Тадеуша Мазовецкого целостный концептуальный пакет предложений был готов — оставалось сделать финансовые расчеты и дать старт реформе. Сначала — на уровне гмины. Уже в марте 1990 г. новое законодательство стало реальностью, а в мае прошли демократические выборы в гмины с новыми полномочиями и ресурсной базой. Появилось три вида гмин: городские, сельские, смешанные. Десятки тысяч госслужащих перешли на службу в местное самоуправление, а в стране развернулась массовая образовательная кампания по обучению депутатов и повышению квалификации разных должностных лиц в новых условиях управления и ведения хозяйства.

То есть поляки получили результат, желательность которого сейчас декларирует Украина. Но при лучших стартовых условиях — в подавляющем большинстве случаев у нашей соседки не было необходимости укрупнять гмины. Их насчитывалось 2479 (для сравнения, в Украине — около 11 тыс.) при почти оптимальной средней численности (с точки зрения использования бюджетных средств) 5—8 тысяч человек. Хотя продолжали работать и меньшие гмины — немногим более тысячи жителей — в тех случаях, когда их реорганизация почему-то признавалась нецелесообразной (скажем, по причине малой плотности населения и большом расстоянии до центра гмины).

Другое преимущество — в Польше сохранялись территориальные пределы довоенных гмин, а это означало, что принцип вездесущности местного самоуправления, фактически, уже существовал. Поэтому границы гмин практически не пересматривались.

Государство принципиально в интересах гмины решило имущественный и финансовый вопрос — земля и все объекты, находившиеся на ее территории, кроме стратегических, признавались собственностью общины. Таким образом, государственная монополия на собственность осталась в прошлом, а община получила необходимые для своего функционирования ресурсы. Что же касается денег, соотношение выглядит приблизительно так: ВВП Польши в три раза больше, чем Украины, а средний доход на душу населения в среднестатистической польской общине больше аналогичного показателя в Украине в тридцать раз. То есть в Польше хватило политической воли, чтобы осуществить реальную децентрализацию финансов. Такое себе перевоплощение принципов Магдебургии. Что в конечном итоге способствовало экономическому развитию нашей западной соседки — уже двадцать два года подряд польская экономика демонстрирует исключительно рост. Чуть ли не единственная в Европе.

Для практического внедрения реформы весомым фактом было введение должности уполномоченного правительства по вопросам реформы самоуправления, который подчинялся исключительно премьер-министру. Он, при посредничестве вскоре созданной структуры представительств на местах, мог влиять на любое управленческое решение, которое поднимало вопрос реформы самоуправления, и оперативно исправлять выявленные ошибки. Таким образом, блокировалось сопротивление реформам как на уровне центральных ведомств, так и на уровне местной администрации.

Реформаторам пришлось ответить перед избирателями потерей власти — в результате очередных выборов большинство получила посткоммунистическая партия. Поэтому реформа затормозилась, но уже сделанное на уровне гмины изменить оказалось невозможно. А неотвратимость — решающий критерий успеха реформы.

По возвращении потомков «Солидарности» к власти в 1997 году начался второй этап реформ. В результате, как выяснилось, такая пауза скорее пошла на пользу, чем навредила, ведь способствовала лучшей подготовке к изменениям на втором (уезд — район) и третьем (воеводство — область) уровнях — реформаторы, находясь в оппозиции, продолжали работать над своими разработками. Местные выборы 1998 года запустили внедрение местного самоуправления на уровне уезда и воеводства. Они должны были заниматься вопросами, которые выходили за рамки полномочий гмины. Тогда же вместо 49 образовалось 16 воеводств (сначала планировалось 12). Их размер мало чем отличается от нынешних областей в Украине — наименьшее воеводство насчитывает около одного млн жителей (Опольское, 2014 год), а среднее — 2,5 млн. А вот уезды почти не укрупнялись — они оказались достаточно большими. Всего насчитывается 380 уездов, из них 316 — земские, и 64 — городские (большие города получили одновременно и права уездов). Средний уезд в Польше насчитывает около 83 тысяч жителей, а наименьший — 22 тысячи. Правда, центр уезда должны были определить сами гмины, а для его формирования требовалось не менее пяти и не более восьми гмин. Таким образом, польские уезды немного больше, чем украинские районы, но здесь разрыв не такой значительный, как в случае соотношения гмина — община. Представительство государственной власти внедрялось лишь на уровне воеводства (воеводу назначает премьер), а в уездах действуют избранные старосты. Впрочем, ни первый, ни второй не имеют правовых, организационных или финансовых рычагов, чтобы непосредственно управлять гминами — у уездов или воеводств свои полномочия, а у гмин — свои, они не пересекаются. Знакомой нам иерархической подчиненности нет — каждая самоуправляемая единица сама себе хозяин.

Итак, если в целом посмотреть на реализацию реформы децентрализации в Польше и предложения, которые обсуждаются в Украине, общее между ними — в первую очередь цель и в принципиальных чертах конечная структура управления. Но существуют серьезные отличия: в Польше реформе предшествовали многолетние обстоятельные и согласованные разработки оппозиционных сил; польские реформаторы не боялись «сжечь» себя как политиков в стремлении осуществить необратимые изменения и начинали их сразу после получения власти, максимально эффективно используя кредит доверия избирателей; Польша не нуждалась в укрупнении территориальных общин, потому что их границы обеспечивали действие принципа вездесущности; так же не принципиальными оказались размеры уездов — поэтому здесь главными вопросами были полномочия и ресурсы, а не численность и площадь; в укрупнении же нуждался, в первую очередь, уровень воеводств, который в Украине принципиальных изменений не требует; первый и второй этапы реформы (базового и промежуточного уровней) оказались разделенными во времени — фактически произошло так, что только лишь решив проблемные вопросы уровня общины, поляки перешли к следующим ступеням.

Относительно последнего добавим от себя: для Польши разрыв обусловливался, в значительной степени, политическими вопросами, но к нему в условиях Украины, по нашему мнению, стоит присмотреться внимательно. Дело выглядит так, что успех реформы, в конце концов, в значительной степени определяется на базовом уровне, то есть общины, а не на искусственном — района и области. Именно на уровне общины в Украине наибольшие проблемы — значительно более масштабные, чем в Польше. Кроме того, существуют рассуждения другого порядка. По нашему мнению, в Украине действуют достаточно влиятельные политические силы, чрезвычайно заинтересованные в проведении косметической территориальной реформы и децентрализации власти, — исходя из понимания собственных интересов. Правда, находятся они не в правительственных кругах — нынешних или грядущих. Речь идет о тех же политических силах, которые в начале 2005 года стали бескомпромиссными сторонниками местного самоуправления. Впрочем, в начале марта 2010 года они стремительно превратились в жестких централизаторов (точнее, вернулись к своим первоисточникам). Теперь эти же самые фигуранты опять стремятся к самой быстрой передаче властных полномочий реформированным районным и областным советам с будущими исполнительными комитетами. Не трудно догадаться, зачем такой шаг нужен — на выборные должности Закон Украины «Об очищении власти» не распространяется, не так ли?

Поэтому в украинском варианте лучше на первом этапе опереться на существующие местные государственные администрации и с их помощью провести реформу общины. Действительно, для отчетности о децентрализации власти достаточно поработать с так называемым искусственным уровнем, сформировав соответствующие исполнительные структуры при советах и передав им часть полномочий и ресурсов. Удастся ли решить таким образом хотя бы один принципиальный вопрос — не факт. А вот угроза политического реванша и дальнейшего ослабления центральной власти вырисовывается вполне обозримо. По нашему убеждению, только лишь опираясь на реформированные общины, можно менять местную управленческую вертикаль.

Приведенные рассуждения ни в коей мере не отрицают необходимости территориальной реформы в Украине как таковой — вопрос лишь в последовательности шагов. Как шутя отметил Маркиян Желяк, реформы — как вступление в брак. Идеального решения нет, но лучше решиться, чем бесконечно ждать.