Процесс медленный, но необратимый

По результатам мониторинга процесса децентрализации в Украине (от 10 октября 2019 года), подготовленного Министерством развития громад и территорий, Херсонская область занимает 19-ое место в рейтинге формирования состоятельных громад среди 24 регионов.

Рейтинг формируется по семи параметрам: количество населения, площадь, количество территориальных громад, которые не объединились,  количество районов, не охваченных объединением или присоединением, количество ОТГ с численностью менее 5 тыс. лиц, ОТГ с центрами в городах областного значения и покрытия перспективными планами.

Тема перспективного плана недавно опять актуализировалась на Херсонщине. Во время предыдущей сессии областного совета 18 октября депутаты в который раз не смогли принять настоящий документ. В нем должны были учесть уже имеющиеся изменения в громадах, просчитать перспективы объединения и до объединения. Этому предшествовали эмоциональные дискуссии в районах, на профильной комиссии и в президиуме облсовета. Глава облсовета Владислав Мангер высказался против принятия обновленного перспективного плана, пока все сельсоветы не сообщат ему об одобрении плана. Хотя это и не предусмотрено законодательством.

Такую позицию облсовета раскритиковали в Херсонской областной госадминистрации. Заместитель главы ОГА Дмитрий Бутрий заявил, что в результате непринятия настоящего документа уже созданные ОТГ не получат инфраструктурную субвенцию. Его поддержал городской голова Голой Пристани Александр Бабич.

«Сегодня мы уже фактически являемся объединенной громадой с селом Старой Збурьевкой. Вы знаете, как там живут люди. Сегодня вы не способствуете тому, чтобы село развивалось, и мы не сможем получить инфраструктурную субвенцию. Поэтому я просил бы вас более взвешенно относиться к этим вопросам», — заявил Александр Бабич во время сессии облсовета.

Справедливо будет прибавить, что наличие или отсутствие актуального перспективного плана не мешает громадам создавать ОТГ. Только некоторые объединенные громады в Херсонской области созданы по предварительному перспективному плану, утвержденному в 2015 году. Впрочем, без перспективного плана имеющиеся ОТГ не могут присоединять к себе новые села. Следовательно, Херсонский облсовет частично тормозит процесс децентрализации. Это и не удивительно, ведь депутатами совета являются влиятельные местные фермеры и «князьки», которые не хотят терять это влияние и «свои» территории.

О реформе местного самоуправления, перспективах громад на Херсонщине, их проблемах и успехах мы беседуем с советником по децентрализации Херсонского Центра развития местного самоуправления, одним из лучших экспертов в области Леонидом ЖОВТИЛО.

О РЕФОРМЕ

— В Украине с 1991 года изменилось все: появилась частная собственность, изменились отношения государства и бизнеса, появились и исчезли десятки партий... не изменилось только управление на местах: сельские советы, районные, областные, РГА, ОГА. Каждый имеет какие-то полномочия, но ресурса не имеет. В этих условиях сельские советы приходили в упадок, потому что не имели ресурса и реального управления услугами образования, медицины, ЖКХ в своих громадах. Так не могло дальше продолжаться.

После разработки концепции реформы были приняты основные законы и документы, согласно которым проходит этот процесс: закон о добровольном объединении громад, о сотрудничестве громад и методике объединения. Экономисты подсчитали, что преимущества будут иметь громады, которые объединяются вокруг городов областного значения, райцентров, потому что в них есть инфраструктура и кадровый потенциал, а также сельские советы, которые отвечали определенным критериям доступности, количеству населения, территории, возможности предоставлять базовые услуги. Все эти расчеты легли в основу разработки первых перспективных планов.

Сначала процесс шел очень медленно. Кто-то колебался, кто-то не знал, кому-то что-то мешало. Но те, кто был прогрессивен и понял концепцию, — начали объединяться. Однако делали это преимущественно не по методикам и не по перспективным планам. К сожалению, на начало реформы не стояла задача покрыть перспективным планом всю территорию области. Некоторые села выпадали, появлялись белые пятна. Действующий план по Херсонщине покрывает приблизительно 80% территории области. Но поскольку реформа шла туго, было принято политическое решение разрешать объединяться, как хотят громады. На Херсонщине лишь Виноградовская ОТГ объединилась по тому плану.

Похожую практику я изучал в странах Балтии. Однако там средства на развитие правительство давало лишь тем громадам, которые объединялись по методике. А у нас, и это, я думаю, было не совсем правильно, всем объединенным громадам давали инфраструктурную субвенцию. Это способствовало появлению маленьких ОТГ. Еще одна ошибка, как по мне, это проведение бюджетной децентрализации до объединения. В сельсоветах появились деньги, и они начали говорить: у нас есть ресурс, мы состоятельны.

В 2018 году было принято решение, что никакие изменения к планам не утверждаются, пока они не будут покрывать всю территорию областей. В июне прошлого года ОГА внесла проект нового плана, облсовет его утвердил. Но каким-то образом опубликованный вариант сильно отличался от того, что принимали. В новом плане было еще больше непокрытых территорий и сел, которые якобы не определились. Кабмин это не принимает, и вопрос зависает на год, вплоть до последней сессии, на которой опять вопрос перенесли. Что интересно, во время профильной комиссии у нас были дискуссии, баталии, но все-таки пришли к единому варианту. Но уже после президиума на повестку дня сессии опять выносится другой вариант плана, причем с такими вариантами, где одно село — это одна ОТГ, хотя такого не может быть по закону.

ПОЧЕМУ ТАК ПРОИСХОДИТ?

— Я сталкивался с депутатами облсовета во время обсуждений в селах. Я вижу, что они отстаивают личные интересы. Когда государство передало земли под юрисдикцию местных советов, многие подумали: так это же на моих полях можно создать ОТГ и все будет замечательно. И начали под себя формировать громады.

Во-вторых, играет политическая конъюнктура. Например, партия «Батьківщина» говорила, что это развал села и получала на этом свои голоса на территории тех громад, которые не объединялись.

Также есть сельские головы, которые в кулуарах говорят «мы досидим», а во всеуслышание говорят, что громада села не хочет объединяться. Зарплаты у них в настоящее время приличные, они влияют на какие-то процессы — зачем им изменяться. А еще есть проблема коммуникации: недостаточная, неточная, перекрученная. И этим тоже некоторые головы занимаются. Но почему-то когда мы проводим встречи в селах, все раскладываем по полочкам, то страшилки развеиваются. И люди говорят: «да мы ЗА». Только теперь придется и отвечать самим. Уже не будет на кого кивать, что нет финансирования.

ПЕРСПЕКТИВА МАЛЫХ ГРОМАД

— Ситуация напряженная. Есть громады, где приблизительно три тысячи населения. Им нужно работать над своими возможностями. Они могут попасть в зону риска и быть административно дообъединенными с большими громадами.

УСПЕШНОСТЬ РЕФОРМЫ НА ХЕРСОНЩИНЕ

— Если оценить процесс децентрализации за 10-бальной шкалой, то я бы выделил два компонента. Если говорить об уже образованных ОТГ, то я бы им поставил 8—9. Как показала практика, у нас много позитивного опыта. Когда мы начинали, я показывал видеоролики из Польши — как там это работает. Мне говорили: так красиво все, но это Польша. А теперь мы можем показывать наши ОТГ, в том числе и на Херсонщине.

Если говорить в целом, то я бы дал 7 баллов. Не все так плохо в действительности. Область имеет хороший потенциал к созданию и развитию состоятельных громад. Хотя риски есть. Например, низкая плотность населения, растянутость территорий.

В финансовом плане объединенные громады на Херсонщине в неплохом состоянии. Лишь четыре ОТГ в зоне риска и получают базовую дотацию больше 30%. 2—3 громады уже являются профицитными, а во многих показатели в пределах нескольких процентов.

ПРИМЕРЫ

— Их много, боюсь что-то пропустить. Белозерка, Чаплинка, Музыковка — замечательные ЦПАУ. Головы ОТГ приглашают к себе и херсонцев, могут выдавать разные документы. Станиславская, Присивашская, Аскания-Нова, Тавричанская ОТГ — развивают туризм и проводят фестивали. Но еще не все это красиво упаковано и представлено, но они работают. В Новорайской ОТГ внедряют важный инфраструктурный проект по централизованному снабжению. У них вода по несколько часов в сутки, а то и меньше. Поэтому там серьезно за это взялись. В Бехтерах интересная модель децентрализации управленческих структур. В Новой Каховке классная образовательная сеть.

О ПРИНЦИПЕ ДОБРОВОЛЬНОСТИ

— Недавно эту тему обсуждали с представителями Европейского Союза. Они не хотели много говорить об этом, но прозвучала мысль, что на этих территориях никогда ничего добровольно не происходило. Поэтому говорить, что принцип добровольности затянул реформу, можно, но нужно понимать, что это вообще первая такая практика для местных советов. Их всегда куда-то загоняли, а теперь сказали: вы имеете право.

В то же время это создало трудности на субрегиональном уровне. В настоящее время возникает вопрос: что делать с районными советами, РГА. По-видимому, государство должно было бы об этом позаботиться вовремя. Но у нас тогда начался избирательный процесс, начали заигрывать с РГА и райсоветами, думали, что они помогут на выборах. А теперь все говорят о местных выборах и, как быть с районами, пока непонятно. Потому что нелогично, когда один район, например Горностаевский, — это одна ОТГ, а в нем еще будет районный совет. С какими полномочиями? Так же в Чаплинском, Каланчакском районах.

ЧТО БУДЕТ ДАЛЬШЕ?

— Во время последнего селекторного совещания ОГА с премьер-министром Гончаруком регионам были предоставлены рекомендации, как сформировать оптимальную сеть заведений коммунальной собственности, через которые будут предоставляться услуги в громадах. Они должны быть нанесены на карту, проанализированы по эффективности. Также знаю, что представителей ОГА собирали на учебу, чтобы подготовить их к созданию этой карты. Поэтому, я думаю, до нового года будет продолжаться моделирование. Правительство имеет свое виденье и хочет посмотреть предложения областей. Потом наложат эти наработки на карту и выберут лучший вариант. И уже согласно нему, возможно, будет формироваться новый закон об админтерустройстве, подзаконные акты, которые будут способствовать административному объединению громад и переходу на следующий уровень реформы.