Реально ли государственное финансирование партий?

Политические силы нынешнего парламента в большинстве своем являются политическими проектами, которые были основаны или начали свою активную деятельность в канун внеочередных парламентских выборов 2014 года. Их списки и бюджеты формировались по закрытым принципам, они активно поддерживались теми или иными медиа, в зависимости от общей принадлежности к группам интересов. Предвыборная кампания партий в 2014 году, как и раньше, стала гонкой лозунгов, медиа- и финансовых ресурсов и пиара, а не идеологий, взглядов и видений. Политические партии, как и раньше, имели непрозрачное, однако щедрое финансирование. Как сообщают в Гражданской сети ОПОРА, в Украине из года в год происходит увеличение расходов политических партий на предвыборную гонку. Несмотря на ограничение относительно избирательных фондов, в 2002 г. их совокупный объем составлял 32,2 млн грн, в 2006 году он вырос в 17 раз до 552,1 млн грн, в 2007 г. — 579,2 млн грн, в 2012 г. — 601,3 млн грн, в 2014 г. — 674,5 млн грн. Крупнейшие избирательные фонды на последних выборах были у «Батькивщины» — 109,5 млн грн, «Оппозиционного блока» — 106,4 млн грн, «Блока Петра Порошенко» — 97,4 млн грн и «Народного фронта» — 93,6 млн грн.

Недавно Верховная Рада внесла в повестку дня сессии два законопроекта, поданных Кабмином, которые могут стать началом коренной перестройки партийной системы в Украине. Ими предлагается ввести систему государственного финансирования политических партий. Первый документ «О внесении изменения в статью 87 Бюджетного кодекса Украины (относительно финансовой поддержки политических партий)» является сугубо техническим и формирует финансовую базу для данной инициативы. Второй — «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно финансирования деятельности политических партий» описывает весь его механизм. Так, партия, набравшая 4% и больше голосов на предыдущих выборах, имеет право на получение финансовой поддержки из государственного бюджета ее уставной деятельности, на возмещение расходов и на предвыборную агитацию в пределах ограничений на избирательный фонд. Ежегодное финансирование составляет 1% минимальной зарплаты, умноженный на количество избирателей на последних выборах.

Кроме того, закон предлагает введение ограничений и контроль объемов добровольных взносов, пожертвований в фонды партий через открытость и подотчетность. При обнаруженных нарушениях эти пожертвования перечисляются в бюджет Украины. Предусматривается усиление криминальных и административных наказаний за нарушение ограничений в финансировании партии, устанавливаются ограничения относительно использования ресурсов и имущества политическими партиями. Политсилы и их структурные образования обязываются открыть счета в учреждении банка Украины, куда будут перечисляться все средства для открытости процесса финансирования, а также ежегодно отчитываются об имуществе, доходах, расходах и финансовых обязательствах. Ежегодно до 31 марта они обязаны подготовить и опубликовать ежегодный подробный финансовый отчет, подать его в Антикоррупционное бюро и Счетную палату. Они также должны готовить для НАБУ ежеквартальные подробные отчеты относительно поступлений политической партии.

«Основная цель государственного финансирования партий — сделать их независимыми от олигархических денег и влияний, — комментирует «Дню» народный депутат от «БПП», бывший председатель правления Комитета избирателей Украины Александр ЧЕРНЕНКО. — Последние выборы показали, что в парламент попали партии, которые зависели от финансово-промышленных групп, а молодым политическим силам даже не хватило денег на рекламу. Эти законопроекты хоть как-то сдвигают этот вопрос, потому что у нас партии, к сожалению, не являются тем, чем должны быть. Вообще говоря, в Украине должен быть принят целый пакет законов, который делает невозможным влияние олигархов на политику, и госфинансирование партий является одним из важнейших в нем».

Отвечая на вопрос «Дня», возможна ли реализация этого закона в сложных экономических условиях Украины, Черненко рассказал: «Я понимаю непопулярность этой нормы в Украине, в странах, где существует такая норма, это тоже не пользовалось популярностью, но иностранные эксперты проводили серьезную объяснительную работу». По словам депутата, согласно исследованиям, Украине нужно около 500 млн грн в год для выполнения такого закона. «Но это относительно небольшая цена, ведь зависимые от олигархов партии голосуют за законы, которые наносят миллиардные убытки бюджету Украины, — продолжает Черненко. — Мы понимаем сложность экономической ситуации в Украине, поэтому введение в действие этих законов предусматривается с 2017 года, а это время мы используем на разъяснительную работу, подготовку партий — их подотчетность, прозрачность и т. д. Этот законопроект не отменяет другие формы финансирования партий, но оно становится прозрачнее».

«Депутаты, которые настроены на серьезное реформирование политической жизни в Украине, готовы поддержать эти законопроекты, — говорит о перспективах этих документов парламентарий. — Но у нас, к сожалению, в нынешнем парламенте больше популистов, чем реформаторов, поэтому будет трудно найти голоса».

Аналогичное отношение к законопроекту выразил в комментарии «Дню» и Александр СОЛОНТАЙ, эксперт Института политического образования и один из лидеров партии «Сила людей». «Это шаг перед формированием политической системы — им мы проектируем ее строение, — делится мнением Солонтай. — Если не вводить государственного финансирования, то у нас никогда не будет настоящих партий. А они могут существовать только на общественные средства, а это налоги. Партии должны проводить просветительские мероприятия, семинары по поднятию политического уровня избирателей, чтобы они разбирались в политике. Демократическая система требует демократически настроенных людей с соответствующей политической культурой». По мнению эксперта, это не единственный закон, который надо принять, чтобы установить нормальную партийную систему в Украине: «Нам нужны настоящие открытые выборы, ограничения политической рекламы, а выборы из телешоу должны превратиться в реальные политические состязания. Надо обеспечить постоянство и стабильность в работе избирательной системы — телереклама делает соблазнительным для олигархов создавать политические проекты, а неустановившиеся избирательные правила разрушают основы построения любых институционных организаций». Эксперт говорит, что государственное финансирование невыгодно для политических сил сегодняшней Верховной Рады. «Для существующих парламентских партий, которые, в сущности, являются политпроектами кандидатов в президенты, деньги нужны перед выборами, а не в межизбирательный период, когда они почти не работают с избирателями, поэтому госфинансирование будет для них дополнительным возом обязанностей», — делает вывод Солонтай.

Насколько же реально в нынешних политико-экономических реалиях Украины вводить систему государственного финансирования? Каковы механизмы воплощения данной законодательной инициативы? Об этом «День» поговорил с координатором парламентских и избирательных программ Гражданской сети ОПОРА Ольгой АЙВАЗОВСКОЙ:

— Это правительственная инициатива, но она продискутирована в экспертных неправительственных кругах. Подобная практика в Украине уже была, но она не сработала полноценно. С 2003 года действовал закон относительно государственного финансирования политических партий, который так и не начал действовать в практической части. Единственный раз партии получили возмещение за расходы на агитацию, которые они понесли во время избирательной кампании в 2006 году. Каждый раз во время написания бюджета на следующий год средства на это не закладывались, поэтому действие закона откладывалось.

Вопрос государственного финансирования политических партий надо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, это хорошая практика, требующая применения админресурса разного порядка. Сегодня он есть, к примеру, не только в формате государственного финансирования, но и в формате применения средств крупных бизнес-групп и олигархов на содержание политических партий. Поэтому государственное финансирование, которое не принадлежит ни одной из ветвей власти, перераспределяется в пределах государственного бюджета и предоставляется прозрачным способом, является позитивной практикой. Впервые это было применено в Германии, а дальше распространилось почти на все страны Евросоюза. На поприщах восточной Европы единственным исключением является Украина, даже Молдова в полушаге от государственного финансирования партий.

В политологическом аспекте это придает большую независимость партиям от властей предержащих, крупного бизнеса и олигархов, которые имеют на это ресурсы. Партии часто не могут отказаться от этих ресурсов, потому что не умеют привлечь их от граждан, как это делается в США, где любая предвыборная кампания начинается с сбора средств, в том числе на ведение избирательной агитации. С другой стороны, есть вопрос моральный: насколько актуально выделение из государственного бюджета средств на финансирование политических партий ввиду финансово-экономического кризиса в Украине.

Мое личное отношение к этому финансированию позитивное, но оно может быть применено после определенного переходного периода, который будет включать в том числе обеспечение прозрачности расходов и поступлений на счета политических партий в межизбирательный период и во время выборов. Партии должны быть готовы для аудита их финансовой деятельности, налаживания своих финансовых потоков, структуры под них. Но проблема в том, что сегодня политические партии, особенно большинство парламентских политсил, не заинтересованы в этом. Их удовлетворяет неподотчетный способ расходования средств олигархов на избирательные кампании и в межизбирательный период, и они не стремятся к государственному финансированию. Именно внепарламентские партии или новые политические силы более европейского типа заинтересованы в поданных законопроектах.

— Однако, согласно этим законопроектам, государственное финансирование предоставляется только тем партиям, которые получили установленное количество голосов избирателей.

— В странах, где применяется государственное финансирование, средства предоставляются не всем партиям, а только тем, которые имеют определенную общественную поддержку. Например, в Германии, если партия получила от 2 % на предыдущих парламентских выборах, она имеет право претендовать на государственное финансирование. Кроме того, средства для разных партий высчитываются в соответствии с количеством голосов, набранных этой партией на предыдущих выборах. Чтобы не замкнуть круг на партиях, которые выиграли на выборах, и для увеличения конкурентов вне парламента политические силы, приближающиеся к проходному барьеру, но не проходящие в парламент, получают ресурсы для развития своей партийной организации, подготовки к следующим избирательным кампаниям и своей деятельности. В той же Германии есть уплата государством около 85 евроцентов за голос каждого избирателя, который проголосовал за данную партию, до первых 4 млн голосов, а от 4 млн эта сумма уменьшается.

В странах с сильной экономикой есть программы привлечения средств граждан. В Германии если вы привлекли евро с гражданина, то государство доплачивает за него 16 евроцентов. Эксперты обсчитывали, что в этой стране финансовая зависимость партий от государства составляет 46 %, а деньги избирателей это финансирование балансируют. В Италии же свыше 80 % зависимости от государства, потому что партии, которые получают государственное финансирование, расслабляются и не заинтересованы в том, чтобы проводить кампании по сбору средств, поэтому они менее активны в коммуникации с избирателями. И если бы в этом государстве пришло недемократическое правительство, политические силы могли бы стать политически зависимыми от него.

— Предложение относительно законопроекта о госфинансировании партий вносили парламентские политические силы во время формирования коалиционного соглашения, но в результате этого не сделали. Почему же депутаты не осмелились на этот шаг?

— Государственное финансирование создает дополнительную конкуренцию партиям, которые сегодня находятся при власти. Возможность получать ресурсы на свое финансирование появляется у партий, которые не прошли в Раду, но являются активными в обществе и могут наращивать такую активность вне парламента до следующих выборов.

Кроме того, вопрос госфинансирования партий не является популярным ни в одной из стран, ведь избиратели не хотят давать средства на содержание партий из государственного бюджета. Считается, что это один из самых непрестижных вопросов в повестке дня. Но это надо делать, ведь есть хорошие практики, показывающие, что госфинансирование партий приводит к большей независимости политических сил от «серого» капитала или «черных касс». Они не просто берут деньги у государства — они вынуждены быть прозрачными в своей деятельности, о которой сдают отчеты, не укладывающиеся в три бумажки. Например, отчет немецкой ХДС традиционно насчитывает около 80 страниц. Каждый из этих отчетов проверяет независимый аудит, и в случае выявления нарушений несется административная и криминальная ответственность, а основной рычаг — лишение государственного финансирования. Поэтому партии, которые берут деньги, вынуждены быть прозрачными.

— Эксперты отмечают, что одним из ключевых факторов в сегодняшней политической борьбе является применение мощных медиаресурсов, которые преимущественно находятся в собственности олигархов.

— Вопрос медиа в цивилизованном мире — это вопрос саморегуляции. Ведь считается непристойным показывать политика одного и не обеспечить сбалансированное освещение проблемы за счет участия другого политика, заниматься «джинсой» и др. Мы являемся молодой трансформирующейся демократией. Поэтому вопрос медиаресурса в период избирательных кампаний должен регулироваться законодательством о выборах. Многие страны постепенно шли к этому. В избирательной реформе мы предлагаем запретить внешнюю рекламу, ведь она не несет смысловой нагрузки, не доносит до избирателя информацию о программе, предыдущей деятельности политических сил, но она достаточно затратная, тем более что огромная часть билбордов установлена незаконным образом и средства, которые поступают преимущественно наличным методом к тем, кто владеет ими, никоим образом не попадают в избирательные отчеты, из них не платятся налоги. Во-вторых, ограничение агитационных материалов, политической рекламы в медиа должно быть регламентировано, они должны быть длительностью не меньше двух и не больше 10 минут в сутки. Это значит, что кандидат, который будет говорить лозунгами две минуты, в сущности, превратит свой ролик в абсурд, поэтому он будет вынужден говорить о своей политической программе. Тем более если на законодательном уровне задекларировано, что агитационный ролик должен содержать информацию о программе политической силы. Но этих роликов не должно быть столько, чтобы политсила среднего бюджета не смогла проплатить их официальным способом.

Сегодня таких структур, как офис партии или ее штаб, в юридической моде законодательства о выборах не существует, поэтому сейчас, глядя на финансовые отчеты партий, мы не видим большую часть расходов, которую могла бы показать политическая партия.