Структурные изменения или «косметический» ремонт?

Реформа отечественного избирательного законодательства — одно из топовых требований Евросоюза к Украине в контексте подписания Соглашения об ассоциации в ноябре этого года. В частности, 5 из 19 критериев шорт-листа ЕС, предъявленного Украине еще в феврале 2013-го, касаются совершенствования избирательного права и необходимости гармонизации избирательного законодательства и, как следствие, принятия Избирательного кодекса.

Недавно уполномоченные представители ЕС на международном круглом столе в Киеве в который раз напомнили украинской власти и оппозиции об их обязательствах перед евросообществом и призвали членов всех политсил к конструктивному диалогу. Инициатором проведения дискуссий, посвященных изучению и обсуждению замечаний и рекомендаций Венецианской комиссии относительно совершенствования избирательного законодательства, стало Министерство юстиции. Но...

«Такие «круглые столы», скорее, напоминают площадку для высказывания позиций, а не место для принятия конкретных решений, — рассказала «Дню» координатор избирательных программ гражданской сети «ОПОРА» Ольга Айвазовская. — К сожалению, позиция участников встреч очень мало влияет на изменение официальной точки зрения Министерства юстиции. Если взять, к примеру, необходимость принятия Избирательного кодекса, то, будучи участником этих столов, я не услышала ни одного категорического выступления против кодификации. Все были за. Но позиция Министерства юстиции не изменилась. Поэтому это просто площадка для обмена мнениями. Ничего больше».

Если говорить о поправках, предложенных и озвученных представителями Венецианской комиссии, ОБСЕ в Киеве, то все они сводились к единому знаменателю — потребности принятия комплексного, универсального документа, который бы имел целью урегулировать проведение всех выборов в Украине. Теперь Минюст наработал изменения, подготовленные в виде законопроекта «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно совершенствования законодательства по вопросам выборов» и отправил их на повторную экспертизу в Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианская комиссия) и в ОБСЕ. Заключения евроведомств официальный Киев ожидает уже в октябре. Как отметила министр юстиции Елена Лукаш, после получения окончательных выводов от европейских экспертов документ будет немедленно доработан и отправлен на голосование в Верховную Раду.

Зато оппозиция выразила ряд замечаний к властному проекту закона относительно реформы избирательного законодательства и на прошлой неделе зарегистрировала во ВРУ свой, альтернативный законопроект. Его автором стал народный депутат от «Батьківщини» Руслан Князевич. В Партии регионов уже назвали этот документ откровенно политическим и таким, который направлен на удовлетворение интересов Юлии Тимошенко. Это объясняется тем, что в законодательном акте, в частности, прописана норма относительно возможности участия в президентских выборах лиц с непогашенной (не снятой) судимостью, о необходимости принятия которой, кстати, неоднократно заявляли европейские представители. Свои изменения предлагают и внефракционные депутаты. Например, на днях мажоритарщик Виктор Балога зарегистрировал во ВРУ проект, направленный на законодательное утверждение электронного голосования на выборах президента.

Также на повестке дня остается вопрос принятия Избирательного кодекса, который бы унифицировал нормы трех существующих законов о выборах. Об интенсификации работы над созданием кодифицированного свода законов не так давно говорил и Президент Украины в своем ежегодном послании к парламентариям. Впрочем, как отмечают эксперты, вопросы о принятии Кодекса уже не первый год поднимают представители разных политических сил, но каждый раз голосование за него в сессионном зале парламентарии дружно «проваливают». Дело в том, что изменения в избирательном законодательстве в угоду политической конъюнктуре еще никто не отменял, и переход к новым правилам игры в условиях грядущих президентских выборов пока не очень устраивает представителей конкурирующих политсил.

О позитивных и негативных сторонах законопроекта Минюста относительно реформы избирательного законодательства; вероятности его принятия до саммита в Вильнюсе; перспективах принятия Избирательного кодекса; возможных результатах голосования за «альтернативный» законопроект Князевича и шансах подписания Соглашения об ассоциации на саммите в Литве без выполнения всех требований ЕС в вопросе совершенствования избирательного законодательства «День» общался с народными депутатами и экспертами.

«ДЛЯ НЕКОТОРЫХ ВИДОВ ВЫБОРОВ НЕОБХОДИМО УСТАНОВИТЬ АБСОЛЮТНО ЖЕСТКИЕ ДАТЫ ПРОВЕДЕНИЯ...»

Владимир БОНДАРЕНКО, народный депутат от «Батьківщини», член Комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления, председатель подкомитета по вопросам избирательного законодательства ВР:

— Во-первых, нам необходима стабильная избирательная система, а проект Минюста ее не предлагает. Последний, к сожалению, не предусматривает совершенно никаких четких подведений результатов выборов, где были бы функционально определены правила, что должна делать ЦИК, участковые, окружные комиссии и так далее.

Достаточно нечетко в документе также выражены еще некоторые позиции, связанные с формированием или использованием избирательного фонда. В свое время я присутствовал на круглом столе в Минюсте, где обсуждали реформу избирательного законодательства. В заседании также принимали участие представители Венецианской комиссии, указавшие на ряд аспектов, которые считают неприемлемыми для данного закона. Поэтому на сегодняшний день законопроект Минюста меня, например, не совсем устраивает. Мы, кстати, уже рассматривали его в подкомитете и на комитете, но поняли, что даже после его доработки ряд проблем так и останется нерешенным. Речь идет, в том числе, о кодификации избирательного законодательства, в который раз остающегося под вопросом. Потом — для некоторых видов выборов необходимо установить абсолютно жесткие даты проведения, чтобы не было возможности манипулирования так, как это сейчас происходит с киевскими выборами. То есть все нормы должны быть четко прописаны, чтобы негативный опыт прошлых выборов больше не повторялся.

Поэтому сейчас мы не готовы голосовать за предлагаемый Министерством юстиции законопроект. Тем более, я бы не называл черновой вариант, так сказать, эскиз избирательного закона Минюста реформой избирательного законодательства в полной мере. Сейчас в законе о парламентских выборах, например, есть много «дыр», которые позволяют избежать ответственности тем, кто не признает отдельные его нормы. А не признает сформированная конъюнктура комиссии. Это значит, что закон в том виде, в котором он существует в настоящий момент, без серьезных доработок будет всегда провоцировать и приводить к вышеупомянутым конфликтам.

Например, почему сейчас многие законопроекты из Верховной Рады направляются в Венецианскую комиссию? Потому что последняя выступает нейтральным арбитром европейского уровня, который дает объективную оценку тому или иному закону. Но европейцы воспитаны в других стандартах и для них ситуация с фальсификациями не то что неприемлема, а вообще — непонятна. Поэтому они, не учитывая украинские реалии, иногда просто не замечают серьезных «дыр» в законах. Как вариант, оппозиция предлагает собственные альтернативные законопроекты и, дорабатывая, указывает на недостатки законодательных инициатив со стороны власти. Консенсус же достигается только при условии, если провластные политики поймут, что завтра они будут в оппозиции и могут стать заложниками ситуации, в которую сегодня поставили представителей оппозиции.

Мы, в свою очередь, постоянно предлагаем собственные альтернативные законопроекты, но они действующей властью воспринимаются совершенно враждебно и неприемлемо. Проект моего коллеги Руслана Князевича является отражением позиции нашей фракции в парламенте, но проголосует ли за него ПР — вопрос к самой Партии регионов.

«МЫ ДОЛЖНЫ РАБОТАТЬ НАД СУТЬЮ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, А НЕ СОБИРАТЬ ЭТО ВСЕ В КОДИФИКАЦИЮ»

Дмитрий ШПЕНОВ, народный депутат от Партии регионов, заместитель главы Комитета по вопросам верховенства права и правосудия ВР:

— Я думаю, что пока рано говорить о плюсах или минусах законопроекта Министерства юстиции, так как у нас на сегодняшний день есть только рекомендации Венецианской комиссии, которые она предоставила после первой экспертизы. Когда же мы получим другие выводы европейских экспертов после второй экспертизы, тогда, думаю, компромисс в парламенте будет возможен только при варианте общего обсуждения между властью и оппозицией норм документа.

Что касается «альтернатив» от оппозиции, то за время моей работы в парламенте было подано более 150 законопроектов об изменении выборов, и понятно, что многие из них не находили никакой поддержки и даже не выносились на голосование в сессионный зал. Это связано с тем, что тексты проектов законов были откровенно популистскими для того, чтобы якобы исполнять роль противовеса к другим текстам, предлагаемым политическими оппонентами. Поэтому я не вижу перспективы принятия какого-либо из законопроектов, пока не будет найден компромисс в зале парламента.

Следует также отметить, что Венецианская комиссия уже не первый год дает свои рекомендации относительно кодификации законов о выборах. Я считаю, что, однозначно, кодификация как таковая на сегодняшний момент не является для Украины первоочередным требованием со стороны ЕС. Главная причина все-таки заключается в самой сути необходимости изменений существующего избирательного законодательства, а кодифицировать мы все успеем и позже. Ярким примером является Избирательный кодекс Беларуси. Европа, как известно, несмотря на его существование, никогда не признает легитимность тамошних выборов. Исходя из этого, мы должны работать над сутью законопроектов, а не собирать это все в кодификацию. Ведь она не устранит корень проблемы. Нужно привести в порядок организацию выборов в Верховную Раду, президентские выборы, разобраться с референдумом и довести все до максимально одинаковых, унифицированных процедур. Эти принципы следует непременно отрабатывать.

Также не так давно Министерство юстиции организовывало круглый стол, и в нем принимали участие представители Венецианской комиссии, ОБСЕ, которые отмечали, что ни в коем случае не стоит идти к кодификации, не меняя при этом самой сути законов. Поэтому я думаю, что касательно этого пункта Европа на нас посмотрит вполне положительно, если мы все-таки сумеем найти компромисс по законопроекту Министерства юстиции. Пока могу только сказать, что я смотрел на предыдущий проект этого документа и убежден, что предложенные Министерством изменения однозначно будут поддержаны депутатами в парламенте.

«РЕФОРМА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРИНЯТИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО КОДЕКСА — ПОКА ДВА ПРОТИВОПОЛОЖНЫХ ПРОЦЕССА»

Ольга АЙВАЗОВСКАЯ, координатор избирательных программ гражданской сети «ОПОРА»:

— Реформа избирательного законодательства и принятие Избирательного кодекса — пока два диаметрально противоположных процесса, один из которых поддерживается Министерством юстиции, а другой сейчас в значительно меньшей мере обеспечен государственной поддержкой. Первое — закон о выборах народных депутатов — это тот приоритет, который определен в требованиях Евросоюза к Украине в подписании Соглашения об ассоциации и подготовке к саммиту в Вильнюсе в конце ноября. И второе — Избирательный кодекс, который нам уже много лет рекомендуют принять международные организации такого уровня, как Венецианская комиссия, ОБСЕ, эксперты ПАСЕ и т.п., пока имеет мало перспектив быть реализованным.

Если говорить об изменениях к закону, которые подготовило Министерство юстиции, то они касаются именно закона о парламентских выборах и этих изменениях обеспеченные через рекомендации Венецианской комиссии относительно содержания закона, в соответствии с результатами последней парламентской кампании. Не могу сказать, что все без исключения рекомендации, которые могут быть в настоящий момент поддержаны, являются позитивными, но большинство их имеет смысл и право на существование. Именно поэтому шансы принять законопроект чрезвычайно высоки. То есть, скорее всего, все рекомендации, которые трансформировались в статьи изменений к действующему закону, будут приняты. Другой вопрос — насколько это улучшит избирательный процесс и будет ли закон хотя бы раз применен на практике. Потому что сейчас выглядит так, что изменения к закону о выборах народных депутатов не будут внесены до момента начала избирательной кампании в пяти проблемных округах, и даже если эти изменения будут проголосованы, нововведения могут быть реализованы в полной мере только на следующих выборах в ВРУ. Однако времени до их старта осталось довольно много, и, соответственно, будет ли на то время политическая воля менять избирательную систему и редакцию закона — неизвестно, но можно спрогнозировать, что вряд ли. Соответственно, новоиспеченные поправки к закону, имеют перспективу стать «забытыми», так и не будучи примененными ни разу. И это самое печальное. Потому что, с одной стороны, это реформа, а с другой — ее последствия могут быть незначительными. Таким себе «косметическим» ремонтом.

Если же говорить о кодификации, то вряд ли Министерство юстиции захочет брать на себя политическую и юридическую ответственность за то, чтобы в Украине был принят Избирательный кодекс. Ведь эта тема чрезвычайно политизирована, и, соответственно, решение о кодификации следует принимать в парламенте.

Следует также заметить, что проблема кодификации «упирается» в избирательную систему. В то же время политическое решение по последней пока не принято (хотя представители всех без исключения фракций в разные периоды заявляли о том, что Украине нужны открытые региональные списки в том или ином виде), и полноценный диалог в отношении изменения избирательной системы, как видим, до сих пор не состоялся. Поэтому, к сожалению, пока перспектив принять Избирательный кодекс в этом или следующем году у нас нет. А успеть все принять к саммиту в Вильнюсе и подавно.

Тем не менее, органы власти наивысшего уровня, Президент Украины, Министерство юстиции, представители парламентский фракций и профильный комитет должны дать ЕС сигнал, что Кодекс всего-таки будет. Пусть даже в долгосрочной перспективе. К сожалению, надлежащей реакции со стороны власти не было. Хотя в этом случае было бы целесообразно сформировать план первоочередных мер, который бы четко выражал, в какой период и в рамках каких мероприятий, при участии каких экспертов, представителей заинтересованных сторон будет начинаться работа над Избирательным кодексом. Европейцев такой посыл мог бы вполне удовлетворить. Впрочем, я так же думаю, что непринятие Кодекса до саммита в Литве не станет одной из предпосылок для того, чтобы не подписывать с нами Соглашение об ассоциации.

Что же касается законопроекта депутата Князевича, то, во-первых, каждый народный избранник имеет право законодательной инициативы, а потому то, что народный депутат предпринял шаги к изменению закона о президентских выборах, — это всего лишь одна из форм реализации его права как депутата. Во-вторых, среди требований ЕС к Украине, имеющих отношение к Вильнюсскому саммиту, прямо о законе о выборах Президента ничего не сказано. Если же говорить о рекомендациях, которые были озвучены представителями ОБСЕ и Венецианской комиссии еще во время разработки действующей редакции Закона о президентских выборах, то, конечно, они есть, и их стоит учитывать. Однако мы понимаем, что президентские выборы в целом являются очень важным этапом функционирования общества, который может внести изменения в расстановку сил между разными участниками политических процессов. А следовательно, проект изменений, который подается только от оппозиции, имеет мизерные шансы быть принятым. Так же очевидно, что Закон о президентских выборах нуждается в изменениях, но, по моему убеждению, в этот процесс должны включиться депутаты, представляющие как власть, так и оппозицию, для совместной работы на базе профильного комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления. Таким образом, изменения к такому серьезному Закону, как о выборах Президента, должны готовиться всеми парламентскими фракциями или, по крайней мере, в равной степени с участием политсил, представляющих как власть, так и оппозицию.