Виктор МЕДВЕДЧУК: Реагирование на обращения граждан будет эффективным

В конце прошлого месяца Президент Украины подписал Указ «О дополнительных мерах по обеспечению открытости в деятельности органов государственной власти». При этом в интервью газете «День» Леонид Кучма признал, что добиться этой цели невозможно «очень быстро, не ожидая принятия новых законов». И вот 13 августа вышел новый Указ Президента Украины, касающийся проблемы взаимодействия общества и государства — «О дополнительных мерах по обеспечению конституционного права граждан на обращения». Комментарий этого указа — в ответах на вопросы «Дня» главы Администрации Президента Украины Виктора МЕДВЕДЧУКА.

— Недавно издан президентский Указ «О дополнительных мерах по обеспечению конституционного права граждан на обращения». В чем цель этого указа? И, если позволите, поставлю вопрос шире: почему вообще нужны обращения граждан, и не следует ли отказаться от этой практики и перейти к европейской норме — рассмотрения дел в суде?

— Прежде всего, как юрист, должен вам напомнить, что «отказаться от этой практики» запрещает сороковая статья Конституции Украины, которая четко говорит о праве граждан «направлять индивидуальные или коллективные обращения в органы власти… которые обязаны их рассмотреть».

Это если подходить к делу формально. Но если даже не ссылаться на Конституцию, то я должен вам сказать, что мы сейчас вряд ли могли бы обойтись без такого способа общения граждан с властью, как письма, жалобы и просьбы. Это, если хотите, проблема, «унаследованная» Украиной от Советского Союза.

При коммунистах права граждан были минимальны, однако жаловаться «начальству» не запрещалось. Письма гражданина в органы власти в большинстве случаев не имели для жалобщика отрицательных последствий. И люди привыкли к тому, что обращаться в суд хлопотно и практически бесполезно, а обратиться за помощью в партком, в газету или в профком — легко, разрешено и иногда даже помогает.

И вот течет огромная река писем. В частности, только в президентскую администрацию приходит более ста тысяч писем в год (в прошлом году — 103 тысячи, за первое полугодие 2002 года — 55 тысяч). А ведь это лишь небольшая часть всего моря писем: такие же реки текут в правительство, в местные администрации разного уровня, в прессу, на телевидение и так далее.

— А о чем пишут люди?

— Самая популярная тема — проблемы законности и правопорядка, этой теме посвящена примерно пятая часть писем. Почти столько же писем по проблемам социальной защиты, следующая по актуальности тема — жилищная. Значительная доля писем — это жалобы на недоступность лекарств, и так далее.

О политических проблемах пишут намного меньше. Так например, из 54-х тысяч писем 2002 года около полутора тысяч так или иначе касаются проблем мартовских выборов. Как видите, не так мало, но намного меньше, чем писем по социальным проблемам.

Значительная часть писем — коллективные, в прошлом году их было более 8 тысяч. На это я хотел бы обратить ваше внимание, потому что это новая тенденция. Советская власть обычно рассматривала групповые жалобы как криминал. Напомню вам хотя бы историю письма украинских интеллигентов 1968 года, в котором выражалось беспокойство в связи с начавшимися политическими репрессиями. Для большинства подписавших это письмо кончилось, если не арестом, то увольнениями с работы, препятствиями при защите диссертаций и другими неприятностями. Сейчас, как видите, положение изменилось.

— А не лучше ли было бы, чтобы все эти жалобы рассматривались по той же схеме, что в европейских странах?

— То есть в суде? Во многих случаях — безусловно. Но тут все совсем не так просто.

Во-первых, люди далеко не всегда жалуются на какие-то очевидные беззакония, для устранения которых достаточно обратиться в суд. Очень многие не требуют, а просят. Скажем, просят об улучшении своих жилищных условий. Некоторые имеют на это законное право и могут добиваться своих прав по суду, другие могут только просить. И во многих случаях им можно помочь. Но уже не по суду: дело в суде они бы просто проиграли. К тому же, обращение в суд всегда требует денег, которых может не быть, и почти всегда требует значительного времени.

Далее. Многим нужен вовсе не суд, а толковый советчик, который подскажет, что лучше делать. Для начала даст совет, в какую инстанцию обращаться. Назову вам такую цифру: из ста тридцати тысяч вопросов, так или иначе затронутых в обращениях в Администрацию Президента, только около пяти процентов касаются вопросов, находящихся в компетенции Президента. Это вопросы награждений, помилований и вопросы принятия в гражданство Украины. Все остальные 95% касаются тем, которые должны решаться то ли судами, то ли местными администрациями и т.п. Ни Администрация Президента, ни сам Президент не вправе решать многие из этих вопросов, и мы можем только переслать их «по инстанции» и, самое большее, добавить к такому письму более или менее настоятельную просьбу решить вопрос.

Добавьте к этому еще и то обстоятельство, что наши люди не привыкли обращаться в суд, они не очень доверяют суду, не видят в нем защитника своих прав. Эту печальную традицию, безусловно, нужно ломать, но не надо ждать, что это произойдет за 3— 5 лет. Так что «отменить» существующую практику писем и жалоб не только невозможно, но и нежелательно.

— А что же нового вносит в имеющуюся практику указ Президента?

Прежде всего, продолжая линию недавнего указа о дополнительных мерах по прозрачности власти, указ требует, чтобы руководители всех рангов систематически отчитывались о том, сколько писем ими получено, какие меры приняты. Во-вторых, Указ предусматривает расширение сети юридических консультаций на общественных началах. Здесь, конечно, есть серьезная проблема: деньги. Государство снабжает адвокатом неимущих обвиняемых за государственный счет — и это, заметьте, немалые деньги. А снабдить каждого жалобщика бесплатным адвокатом — это еще большие деньги. Возможности государства, как вы знаете, ограничены, и в любом случае такой вопрос невозможно решить без парламента.

Но помимо этого, есть другая сторона дела — далеко не всегда требуется именно юрист. Например, если они просят об улучшении жилищных условий им, скорее всего, нужен не юрист, а знающий человек, который подскажет, куда обращаться, о чем именно просить, чтобы с максимальной вероятностью добиться желаемого. И так далее. Словом, тут зачастую нужны не столько юристы, сколько службы типа «защиты прав потребителя», — но опять- таки более широкого профиля.

— Однако не секрет, что во многих случаях письмо пересылается «по инстанции» именно тому, на кого жалуются.

— К сожалению, вы правы. Слишком часто органы, в которые мы пересылаем письма, занимаются просто отписками. Вот один пример: в сентябре 2001 года к Президенту обратилась инвалид первой группы Зубач К.Ф. с просьбой устроить ее в дом инвалидов, поскольку за ней некому присматривать. Ответом Хмельницкой обладминистрации была формальная отписка: факты проверены, действительно за Зубач присматривать некому. А в ответ на повторное обращение из АП сообщили, что она умерла, так и не дождавшись помощи.

Зачастую приeм граждан рассматривается руководителями как формальная нагрузка. В результате те, кто реально принимает решения, оказываются вообще недоступны для граждан. указ предусматривает организацию обязательного приeма граждан руководителями и их заместителями. Между прочим, это касается и Администрации Президента — естественно по вопросам, имеющим особенное общественное значение.

— Указ начал действовать. Что дальше?

— Хочу обратить внимание на один очень важный пункт указа. Он предписывает Кабинету Министров ускорить подготовку и внесение проектов административно-процедурного и административно-процессуального кодексов и других нормативных актов, необходимых для создания системы административных судов и обеспечения их деятельности. Речь идeт о введении абсолютно новой для нас судебной практики. В административных судах гражданин всегда выступает как «нападающая» сторона. Он истец, защищающий свои гражданские права, а учреждение или государство в целом — как ответчик. Об этом давно идут разговоры, а «воз и ныне там». Поэтому Президент решил взять под свой личный контроль проведение этой, так необходимой обществу, реформы.

И ещe одно. Я не рискну утверждать, что один лишь указ Президента сможет переломить практику неэффективного реагирования на обращения граждан. Но он устанавливает ряд новых правил, которые заставят чиновников всех рангов отчитываться в своих действиях. А значит намного ответственнее подходить к обращениям граждан.

С другой стороны, указ предписывает провести подробный анализ содержания писем. После этого анализа можно будет, с одной стороны, более точно вырабатывать приоритеты государственной политики, а с другой стороны, разработать технологию адекватного реагирования на обращения граждан.