Все «по плану» или «по схеме»?

Перша сесія Верховної Ради ІХ скликання завершилася прийняттям кількох важливих законопроєктів. Так, зокрема, парламентарями було внесено зміни до нового Виборчого кодексу, які передбачають: встановлення обмеження для одночасного балотування на місцевих виборах, удосконалення законодавства з питань територіальної організації виборів та системи виборчих комісій на місцевих виборах, уточнення строків декларування майнового стану, доходів, витрат і зобов’язань фінансового характеру кандидатів на виборні посади, зміну форми виборчого бюлетеня, а також зменшення грошової застави для кандидатів на місцевих виборах у 9 разів.

Вже на найближчих місцевих виборах (25 жовтня) можна буде на практиці випробувати новий Виборчий кодекс — наскільки ефективними і наскільки проблемними є введені норми та правила. Наприклад, у громадах з населенням понад 10 тисяч людей запроваджується пропорційна система з відкритими списками — тобто населення на місцевому рівні зможе обирати лише певну політичну партію та її конкретних представників, а не окремих самовисуванців. До того ж, згідно з чинною редакцією Виборчого кодексу, кандидату на виборах потрібно одержати щонайменше 25% виборчої квоти (кількості голосів виборців, необхідних для отримання одного депутатського мандата. — Авт.). Це означає, що кандидатів, які отримали голосів у розмірі щонайменше 25% виборчої квоти, розмістять на початку списку в порядку зменшення кількості голосів за них. При рівній кількості голосів чергу кандидатів формуватимуть так, як на момент балотування визначила партія. Після кандидатів, які пройшли до ради за квотою, решту розміщують у списку в черговості, визначеній партією. Високий відсоток виборчої квоти, фактично, перетворює відкриті списки на закриті: виборці своїми голосами мінімально впливатимуть на порядок розташування кандидатів у списку, тоді як найбільший вплив матиме саме партія.

Незадовго до проведення місцевих виборів депутати також ухвалили реформу адміністративно-територіального устрою, важливу складову загального довготривалого процесу децентралізації. Україну чекає укрупнення районів, тобто зменшення їх кількості з 490 до 136, завдяки об’єднанню кількох районів між собою. Також був затверджений план по створенню об’єднаних територіальних громад (ОТГ) по всій країні. Чи встигне країна за 3 місяці до місцевих виборів перейти до нової системи устрою, сказати досить важко, адже мова йде про зазначені зміни в усіх сферах врядування на місцях.

ЧЕРВЕНЬ 2020 Р. ЖИТЕЛІ МАНЕВИЧЧИНИ НА ВОЛИНІ ПРОТЕСТУЮТЬ ПРОТИ УКРУПНЕННЯ РАЙОНІВ. ПОДІБНИХ ПРИКЛАДІВ ПО ВСІЙ УКРАЇНІ БУЛО БАГАТО. ЧИ ВРАХУВАЛА ВЛАДА ЇХНІ ІНТЕРЕСИ? / ФОТО НАДАНО ПЕРШИМ ІНФОРМАЦІЙНИМ АГЕНСТВОМ ВОЛИНСЬКІ НОВИНИ

Чи стане процес виборів доступнішим та зрозумілішим, які ризики ми можемо отримати на місцях, та чи адекватно завершення децентралізації корелюватиметься з ситуацією у громадах — відповідають представники влади та незалежні експерти.

«ЗМІНА ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ НЕ ЗОВСІМ ВІДПОВІДАЄ ПРИРОДІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ»

Ольга АЙВАЗОВСЬКА, голова правління громадянської мережі ОПОРА:

— Зміни до Виборчого кодексу варто розділити на дві групи: процедурні та політичні питання. Щодо політичних питань очевидно, що порушено міжнародні стандарти, бо виборча система змінена менше ніж за рік до виборів (практика Венеційської Комісії вимагає протилежного), і загалом виборча система не передбачає конкуренцію між політичними партіями та висуванцями від інших організацій, що мало б бути передбачено Копенгагенським документом  ОБСЄ, який також визначає міжнародні стандарти в темі виборів.

Зміна виборчої системи не зовсім відповідає і природі місцевого самоврядування, яке переважно виступало проти монополії політичних партій на висування кандидатів. Якщо партії не існує в часі і просторі на конкретному рівні територіальних громад, то створення конкретних умов для реєстрації кандидатів лише через партію є штучним обмеженням участі у виборах.

Говорячи про процедурні моменти, бачимо багато позитивних новацій, давно рекомендованих експертним середовищем та неурядовим сектором. Це широкий спектр реформ реалізації виборчих прав для осіб з інвалідністю, маломобільних груп (пенсіонерів, батьків з візочками, тощо), також розширення переліку осіб, які можуть голосувати на місцевих виборах: мова йде і про внутрішньопереміщених осіб, і мігрантів всередині країни, 6 мільйонів громадян, які живуть в інших територіальних громадах протягом тривалого часу. Тепер ці люди  можуть змінити виборчу адресу до активної фази виборчої кампанії, але між черговими виборами, щоб ця процедура не стала частиною політичних технологій.

На нашу думку, значно покращено питання санкцій за виборчі порушення, декриміналізована частина порушень, які не мають значного впливу на кінцевий результат підрахунку голосів або реалізацію виборчих процедур, водночас зафіксована відповідальність за підкуп виборців, навіть шляхом надання товарів продукції харчування. Сьогодні організація підкупу стає тяжким та особливо тяжким злочином, на відміну від попередньої редакції ВК.

У пленарній залі було також внесена багато змін, які стосуються прозорості та якості виборчого процесу, наприклад, видалена можливість проводити робочі наради (адже це форма зібрання закритого типу, яка може бути непрозорою). Виборчий протокол стає більш деталізованим, удосконалено процедуру передачі виборчих бюлетенів, тощо. Тобто є процедурні покращення, які мають у позитивному руслі вплинути на виборчий процес, але найбільша проблема — виборча система, яка належить до політичного блоку питань, а також певний дисбаланс із децентралізацією, зокрема, у питанні виборів до районних рад.

Щодо районних рад виникає одна колізія, бо є певна етапність призначення виборів та їх проведення. Ми маємо зараз не просто справу з місцевими загальнонаціональними виборами, які відбуваються 25 жовтня, а двома типами виборів в один день: черговими місцевими, а також першими виборами в ОТГ. Після укрупнення районів, по суті, вибори мають бути в форматі перших виборів до районних рад. Також є послідовність прийняття рішень щодо оголошення порядку виборчого процесу. Верховна Рада, як суб’єкт оголошує чергові місцеві вибори не пізніше ніж за 90 днів до дня голосування, а перші вибори оголошує ЦВК не пізніше ніж за 70 днів до дня голосування. Фактично в усіх ОТГ не відбуватиметься чергова місцева кампанія. Тобто постанова про чергові вбори буде діяти лише в тій частині, де немає перших виборів. Проте проблема стосується не стільки послідовності дій, як того, що народні депутати після прийняття рішень про укрупнення районів, давали роз’яснення про те, що ВР має прийняти ще декілька законів, щоб завершити процес укрупнення, і що це відбудеться не раніше, ніж до Нового року. Цими заявами створюється дисбаланс, тому що мотивів у кандидатів балотуватися на чергових виборах до райрад немає жодних,  бо вже утворені нові райони, але якщо процес укрупнення та формування нових районів не буде завершено, то у райради на чергових виборах все одно ніхто не захоче йти. Тому має зберігатися певна логіка.

Я консультувалася з представниками органів адміністрування виборів і вони цього тижня, ймовірно, оголосять перші вибори у тих громадах, де вони мають відбутися, тому заяви депутатів про незавершення процесів укрупнення мене принаймні дивують, вони створюють передумови, щоб на райради було мало політичних партій і кандидатів, тим паче, що проблема не лише в незавчасному укрупненні, а й у тому, що не було визначено повноваження райрад, і це демотивує партії йти на даний рівень виборів.

«МИ ДО КІНЦЯ НЕ РОЗУМІЄМО, ЯКІ РАЙОННІ РАДИ ОБИРАТИМЕМО 25 ЖОВТНЯ»

Олексій КОШЕЛЬ, генеральний директор ВГО «Комітет Виборців України»:

— На жаль, парламент, м’яко кажучи, безвідповідально поставився до прийняття нового Виборчого кодексу (далі. — ВК). Хоч нам і подавали думку, що восени минулого року ми дійсно отримаємо виборчу реформу, насправді було оприлюднено вкрай неякісний документ, що містив норми, які ставили значні перешкоди виборчому процесу. Вибори можна було б провести й за старою редакцією, але тоді це був би великий всеукраїнський скандал. Тож нещодавно ми побачили нові правки до ВК України. Однак останній законопроєкт потрібно буде також доопрацьовувати у будь-якому разі, більше того, на нього ще чекають правки напередодні парламентських виборів.

Цілком природньою, що низка правок покращила цей документ, зокрема, процедурна частина, питання організації роботи спостерігачів та членів комісії, фінансування виборів. Однак я б не став говорити про те, що ми справді отримали процес, який можна було б назвати виборчою реформою. ВК та виборча реформа — велика різниця, адже під час роботи з ВК не було враховано принципових моментів: максимальної прозорості виборчих фондів, коли суб’єкт виборчого процесу звітує про витрачені та отримані кошти у щоденному форматі. Повноцінна виборча реформа — вирішення питань політичної реклами. Наведу приклад: політична партія «Опозиційна платформа — життя» за перший квартал цього року витратила 95% коштів на піар-кампанію, значна кількість яких були державними. Через таку позицію політичних партій, вибори зі змагання ідей та програм, перетворилися на змагання авторів реклами та режисерів роликів. Повноцінна виборча реформа — також відсутність обману виборців, тому що запропонована виборча система має ознаки системи з закритими виборчими списками, а я хочу нагадати, що під час виборів політики часто спекулювали питанням відкритості виборчих списків, однак нині вони лише умовно відкриті.

Парламент цього скликання розробив ВК зручним для монобільшості та інших політичних сил, які підтримали законопроєкт. Наприклад, за підсумками обов’язкового фінансового звіту до НАЗК 2019-го року, політична партія «Слуга Народу» зазначили, що не мають жодного зареєстрованого місцевого осередку зі статусом юридичної особи. Це означає, що жоден осередок партії СН не міг мати рахунку в банку, не міг повноцінно працювати, розмістити оголошення за 200 грн, тощо. Іншими словами, їх структура перебуває у віртуальному світі. Досить показово, що нещодавно ця політична партія призначила народних депутатів України керівниками обласних організацій. Тож нині було сформовано політичну систему, де роль партійних організацій є мінімальною і можна максимально використовувати рейтинг політичної партії на всеукраїнському рівні. Формувати списки, у такому випадку, будуть політичний актив та партійні спонсори, а головна боротьба йтиме за найбільш привабливі з фінансового боку території, тому була прийнята досить абсурдна норма про те, що партійна система поширюється на громади, де проживає понад 10 тисяч населення, тобто тепер дві третини ОТГ обиратимуться за партійними списками. Ніколи не було такого, щоб на сільських територіях, де не було партійних осередків, ми відразу переходили б на партійну систему: не маючи структур на місцях , розвинутої політичної системи, починати вводити партійність з найнижчого рівня — безвідповідально. Тому ми вважаємо, що нині стартував сезон торгівлі місцями у списку, адже кандидати, які не долають 25% виборчої квоти не мають шансів рухатись у списках, не залежно від кількості голосів.

Зараз відбувається багато суперечок щодо реформи адміністративно-територіального устрою, парламенту цього скликання потрібно було зробити лише одне — довести реформу до завершення. Це одна з базових реформ у системі державного управління. На жаль, влада, знаючи про те, що 25 жовтня відбуватимуться місцеві вибори, затягнула проведення реформи до останнього, тому на сьогодні у нас просто хаос, коли навіть технічну постанову про проведення виборів не було прийнято з першого разу. Ми до кінця не розуміємо, які районні ради обиратимемо 25 жовтня. Питання не лише у виборах райрад, а й у тому, які повноваження матимуть ці ради. Остаточного розуміння не має, бо проєкти документів після розгляду у сесійній залі можуть кардинально змінюватися.

Мене дивує хаотичний процес різкого збільшення кількості районів: хочу нагадати, що у попередньому баченні кабміну у 2019 році було менше ста ОТГ, нині маємо 136. Очевидно, що йдуть намагання «виторгувати» частину територій, що показує дріб’язковість мислення можновладців. Тож справжню суть адміністративно-територіальної реформи  розуміють лише одиниці.

«УКРАЇНА ЧЕРЕЗ БЕЗЛАД НА МІСЦЯХ ВСЕ ОДНО ПРИЙДЕ ДО ДВОХ РІВНІВ САМОВРЯДУВАННЯ»

Олександр СОЛОНТАЙ, експерт з політики та місцевого розвитку:

— Як можна казати про прозорість системи, якщо за 3 місяці до виборів змінюють правила? Прозорість на практиці асоціюється зі зрозумілістю всім, чіткістю, можливістю підготуватися до змін не лише тим, під кого вони робляться. У нас в Україні є традиція: з року в рік за 3 місяці до виборів ті, хто є у ВР змінюють правила «під себе», бо попередні правила змінювалися їхніми попередниками «під себе». Враховуючи, що фактично здійснено партизацію сільських рад, чого не було навіть у часи Кучми-Януковича, говорити про доступність системи, коли у сільських селищних радах для участі у виборах треба шукати партію — просто смішно. Так щоб у містечках чи селах була партія чи партійна організація — це велика рідкість, а партизацію запровадили по відношенню до всіх. До того ж, партій, як таких в Україні дуже мало, адже в основному це проєкти під вибори.

Я вже говорив, що під місцеві вибори міняли правила, але щоб під вибори міняти адміністративно-територіальний устрій — це вперше. Більшість населення звикли жити у системі двох рад, обираючи міську раду та обласну раду. Над Харковом чи Львовом немає ніякої районної ради, наприклад. Що зробили законопроектом про районування? Там, де не було райрад, їх створили, а там де є однойменна райрада, але є ті, хто до неї не входить, — те місто під неї ввели. Таким чином на місцевих виборах збільшується кількість бюлетенів, бо людям потрібно буде обрати вже три ради, а за цим піде перерозподіл бюджетів та повноважень, влади і безкінечна кількість конфліктів. Як люди мають зараз компетентно обрати над собою райраду?

Також повноваження місцевих бюджетів з районної ради мали б передаватися громаді, і тоді виникає питання, навіщо ці районні ради взагалі потрібні? На мою думку, це величезний крок назад у розвитку самоврядування, почалася централізація. Як вирішити цю проблему? Україні треба запроваджувати не складнішу, а простішу систему самоврядування: потрібно було не районні ради над усіма містами створювати, а ліквідувати районні ради по всій Україні у зв’язку зі створенням 100% ОТГ та запровадити дворівневу систему самоврядування: обласні ради та ради громад, районну ланку ж треба було б ліквідувати. Україна все одно до цього прийде, бо буде безлад на місцях та купа збитків, але рано чи пізно всі зрозуміють, що достатньо насправді двох рівнів самоврядування. Виняток, тут звичайно у випадку Києва, бо над ним немає області. 

«МИ РУХАЄМОСЯ ЗА ПЛАНОМ»

В’ячеслав НЕГОДА, заступник Міністра розвитку громад та територій:

— Хотів би сподіватися, що проблем під час чергових місцевих виборів не буде. Варто підкреслити, що суттєво зменшилася кількість місцевих рад територіальних громад — з 11 512 до 1 470, районних рад — з 488 до 136, що повинно зменшити навантаження на організаторів виборів. Щодо певних технічних труднощів, які виникнуть з переформатуванням територіальних виборчих комісій, дільниць, уточнення списків виборців, то варто розраховувати на професійні дії ЦВК.

Питання окремого закону по системі та організації місцевих виборів залишається актуальним. При Мінрегіоні була створена спеціальна робоча група з експертів виборчого права. Вони підготували Концепцію змін до законодавства про місцеві вибори. Там викладено ключові проблеми, пов’язані з місцевими виборами і запропоновано способи їх розв’язання. Їх втілення потребує більше часу, аніж ми мали в цьому році. Ніхто не міг передбачити пандемії коронавірусної хвороби, ми, як і всі, вимушені були працювати в серйозних обмеженнях. Парламент ухвалив зміни до виборчого Кодексу з низкою новацій, ефективність яких можна буде оцінити після їх впровадження. Проте, з прийняттям змін до Конституції України, які закріплять реформовану систему місцевого самоврядування та децентралізацію владних повноважень, буде необхідність повернутися до цього питання. Реформа адміністративно-територіального устрою має чіткий план реалізації завдань, в тому числі тих, які стосуються законодавчого забезпечення. І ми рухаємося за цим планом. Так, Уряд у пакеті з постановою щодо утворення і ліквідації районів (реєстр. 3650) вніс також законопроект щодо впорядкування діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування у зв’язку з утворенням/ліквідацією районів (реєстр. 3651). Однак, парламент до його розгляду ще не дійшов. Це дуже важливий законопроект, бо його відсутність частково ускладнює вирішення низки питань, що виникають із запровадженням нового територіального устрою на районному рівні. Розраховуємо, що на наступній черговій сесії цей законопроект буде ухвалено.

Отже, ще за пів року, як це було заплановано, були здійснені першочергові кроки, спрямовані на завершення формування нової територіальної основи громад і районів з тим, щоб вже чергові місцеві вибори восени 2020 року провести в нових громадах і районах. Поряд з цією роботою, ми підготували низку проектів законів, які чітко розмежують повноваження між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади всіх рівнів, визначать ресурсну базу для забезпечення повноважень. Це і є той законодавчий пакет реформи, який запланований до розгляду в парламенті восени цього року. Ще в червні ми його оприлюднили для громадського обговорення, а зараз розпочинаємо узгоджувальні консультації щодо суті цих законопроектів з асоціаціями органів місцевого самоврядування та експертним середовищем.

Плануємо до вересня завершити їх підготовку, і, після схвалення Урядом, направити на розгляд парламенту. Це є саме ті законопроекти, які надають децентралізації чітких обрисів — повноваження і ресурси для їх здійснення.