Выдержит ли управленческая природа властную пустоту?

Стабильно частые смены правительств и приоритетов развития не дают возможности проводить полноценные реформы по определенному сценарию или модели. Есть и другие проблемы, которые провоцируют развитие управленческой мысли и практики по сценарию «собачьего хвоста», который ни укусить, ни догнать.

Нам навязываются, и настойчиво, разнообразные дискуссии вокруг программ, а еще больше — рецидивы борьбы за их «успешное» воплощение. За последние 15 лет был разработан целый ряд таких проектов наподобие «2010», «2030» и т. д. Не поднимая партийных программ (это отдельная тема для дискуссий), кратко обозначим некоторые из названий документов управленческого направления, которыми была затруднена интеллектуальная мысль: «Программа разработки и внедрения единой государственной системы «Кадры» (1997 г.), «Комплексная программа подготовки государственных служащих» (2000 г.), «Научная программа исследования развития государственной службы и совершенствования кадрового обеспечения государственного управления» (2001 г.), «Программа развития государственной службы на 2005—2010 годы» (2004 г.), «Государственная программа подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере европейской и евроатлантической интеграции Украины на 2004- 2007 годы» (2004 г.), «Общегосударственная программа адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза» (2004 г.), «Государственная программа работы с одаренной молодежью на 2006—2010 годы» (2006 г.), «Программа внедрения системы управления качеством в органах исполнительной власти» (2006 г.).

Показательным в этому ряду является утверждение «Государственной программы развития и функционирования украинского языка на 2004—2010 годы» (2003 г.). Комментариям не подлежит. Впору на карте Украины проводить линию фронта, за которой «Феодосия без НАТО», а государство — без украинского языка. Атаманщина местной и региональной элиты в условиях тотального либерализма ставит под сомнение реализацию любой из программ. Что ни программа, то провал.

Трудно понять простому читателю: а чем отличается «программа» от «государственной программы» или «общегосударственной программы». Можно было бы оставить такие «студии» для филологов от государственного управления, если бы от этого не страдала эффективность самого государственного управления.

Практическую деятельность заслонили теории переходного трансформационного периода, перехода от административно-командной экономики к рыночной и т.д. И научные работники, ученые и государственные управленцы так привыкли заниматься разработкой теорий и концепций, что теперь, когда уже можно (и нужно бы) приступить к практической деятельности, и дальше идет процесс усовершенствования и модернизации (на словах). Благие намерения (модернизация, усовершенствование) — являются самым большим врагом стабильности.

Есть и другая крайность в так называемом прагматизме, когда под практической деятельностью понимают призывы наподобие: «хватит ссориться», «оставьте постыдную практику политического популизма», «мы должны подняться на уровень государственного мышления», «должны по-новому посмотреть на свое государство, на собственные проблемы и перспективы», «должны понять процессы вокруг нас» «нужно прекратить бороться друг с другом за контроль над старой властной машиной», «довольно бежать за вчерашними целями» и тому подобное.

Призывы консолидировать нацию имеют не столько синергетический характер, сколько вызывают обратную волну возмущения при существующей практике государственного управления. Характерным при этом является то, что вопросы реформирования власти отстаиваются без каких-либо подтверждающих аргументов, не говоря уже об анализе государственной власти через проведение анализа государственной политики.

В результате активизации конституционно-политической реформы встанет вопрос о перераспределении властных функций и полномочий между Президентом Украины, Верховной Радой Украины и Кабинетом Министров Украины. Результат представляется таким, что большинство в Верховной Раде и Кабинете Министров становятся «центровыми» за счет предоставления им дополнительных полномочий.

Скажем, премьер-министра Украины назначает Верховная Рада Украины по предоставлению Президента Украины, предварительно согласовывая предложенную кандидатуру с парламентским большинством. Верховная Рада также утверждает состав правительства, а правительство — руководителей центральных органов исполнительной власти. Напрашивается вывод, что в Украине в результате конституционно-политической реформы предстает Совет Министров Украины вместо Кабинета Министров Украины. Потому что известно, что Кабинет всегда функционирует при Президенте. В нашей ситуации прямого влияния Президента на формирование Кабинета Министров нет, поэтому и самого Кабинета нет.

Если Правительство отвечает за ежедневное управление экономикой и социальной сферой в общем в определении макроэкономических показателей, то за что отвечает Президент Украины? Он остается гарантом конституционных прав и свобод граждан, независимости и территориальной целостности государства, Верховным Главнокомандующим и представителем государства на международной арене.

Для выполнения этих функций за ним остается назначение только министров: обороны, внутренних дел, иностранных дел, по вопросам чрезвычайных ситуаций и в делах защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы; четырех других руководителей центральных органов исполнительной власти, а также глав государственных администраций — по представлению премьер-министра Украины.

Успешное проведение политической реформы приведет к значительному урезанию полномочий главы государства.

Гипотетически вырисовывается связь:

Верховная Рада Украины — местные советы;

Кабинет Министров Украины — исполнительные комитеты местных советов;

Президент Украины — и здесь одни знаки вопросов, потому что местные администрации автоматически трансформируются в исполкомы советов. Вместо этого наблюдается вакуум представительства Президента Украины на местах.

Заверения, что президентская линия будет реализовываться через любые представительства, в том числе и вышеназванные, не удовлетворяют. Модель новой системы государственного управления выглядит несовершенной и потому неэффективной.

Второе — а настолько ли мы крепки и с позиции национальной безопасности можем себя уверить, что функции Гаранта, а сюда нужно еще включить и функции Стратега и Арбитра, смогут быть реализованы на местах без четкого представительства Президента Украины в областях и районах. По всей вероятности, администрации Президента Украины на местах просуществуют, по крайней мере примерно до начала 2008 года. А что дальше?

Думаю, что в условиях будущего реформирования, начиная с административных, территориальных и заканчивая социальным блоком реформ, должны быть представители Президента Украины, которых все чаще называют префектами.

Функции последних хорошо выписаны в зарубежной (французской, русской и др.) литературе, суть которых в основном сводится к контрольно-аналитическим, наблюдательным.

А значит, префекты должны осуществлять контроль за:

соблюдением законодательства;

реализацией социально-экономических программ, являющихся составляющими Программы Президента Украины.

Вопрос сейчас заключается не столько в деталях, какой должна быть префектура в Донецкой или Черновицкой областях, сколько в принципиальном разрешении закрытия управленческих лакун, которые самые по себе опасны своей незаполненностью.

Несомненно, вопрос качества предложенных структур возникнет уже на стадии подготовки, но каждое из структурных управленческих (властных) подразделений должно отвечать за те функции, которые отведены им по назначению.

Местные советы осуществляют свои полномочия, т.е. продуцируют политическую волю. Исполкомы путем реализации исполнительных, предписывающих, координационных функций внедряют на практике эту волю.

При существующем положении вещей, если такая составляющая управленческого вакуума (префектуры) не будет заполнена, рано или поздно активизируются искусственные политические (надуманные, инспирированные) проблемы, особенно по линии: центр — регионы; регионы восточные —регионы западные и тому подобное.

По существу, при таком развитии блокируется механизм взаимодействия института президентства, института Верховной Рады Украины и института Кабинета Министров Украины.

Гармонизации в системе принятия эффективных управленческих решений не будет, если они не корреспондируются с равноценным вертикальным представительством «сверху донизу». При этом обязательно нужно учитывать как украинскую ментальность, так и фактор внешних влияний.

Результатом властной пустоты может стать прецедент управленческого бессилия, который будет провоцировать разновекторность развития Украины, и такая конституционно-политическая реформа в Украине не приведет к демократизации общества, а скорее всего остановит этот процесс.

Не хочется такой перспективы, когда будет идти такая борьба за демократию, что от Украины не останется и следа.