Заложники «коалиционности по-украински»

В демократической политической системе исполнительная власть — ключевой политико-административный инструмент реализации воли избирателей, который формируется или парламентом, или президентом. В Украине же исполнительная власть остается едва ли не наиболее уязвимой системой с точки зрения политических влияний на ее деятельность, о чем свидетельствует хотя бы характер отставок и реорганизаций внутри нее. Ничего удивительного: на протяжении семи лет с момента принятия Верховной Радой Конституции Украины высший законодательный орган так и не смог принять закон о Кабинете Министров, деятельность которого и до сих пор регламентируется президентским указом. А результатом очередного этапа перманентной административной реформы стало то, что, как отметил в разговоре с журналистами «Дня» министр экономики и евроинтеграции Валерий Хорошковский, некоторые министры со времени ликвидации института госсекретарей не имеют заместителей. Понятно, что это мешает должностным лицам, которые в Украине являются фигурами политическими, нормально работать, стратегически планировать и проводить собственную взвешенную политику.

Сейчас взят якобы курс на построение в стране парламентской республики, однако ни один проект политреформы четко не выстраивает систему политической ответственности исполнительной власти и того субъекта, который будет формировать правительство. Даже сегодня, когда мы, якобы, имеем коалиционное правительство (есть договор о координации усилий правительства Виктора Януковича и парламентского большинства), роботу министров нельзя назвать политически стабильной. Сам Виктор Янукович также уже сомневается в профессиональных качествах свои коллег, думает об определенных кадровых изменениях, но не может действовать на свое усмотрение, потому что является заложником «коалиционности по-украински», которая в любой момент может «дать трещину».

Ввиду вероятных конституционных изменений в стране тема эффективной исполнительной власти обретает особую актуальность. Очерченные проблемы и обсуждались во время «круглого стола» на тему «Демократические пути формирования эффективной исполнительной власти», проведенного на днях Украинским независимым центром политических исследований (УНЦПИ). Участники дискуссии коснулись и темы госсекретарей как действенного механизма распределения политических и административных функций в аппарате министерств.

Большинство экспертов разделяют мнение о наличии перманентного конфликта между исполнительной и законодательной ветвями власти из-за отсутствия нормированных связей между ними. Кроме того, Кабмину приходится постоянно балансировать между желаниями Президента и фракций, которые делегировали в правительство своих представителей. Одной из причин такого положения вещей, по мнению кандидата философских наук Алексея Валевского, является отличие функций правительства и парламента. Политическая функция концентрируется в Верховной Раде, а административная — прерогатива правительства. Положительно оценивая идею института госсекретарей, ученый добавил, что именно они и могли помочь размежевать полномочия высших органов власти, четко определить политических «назначенцев» и административных исполнителей в системе государственного управления. На сегодняшний день мы являемся свидетелями «нерегламентированной политизации правительства, основанной на определенных устных договоренностях». Нужно пытаться вывести государственную службу из- под влияния политиков, в таком случае и «министры не будут бояться стать жертвами политической конъюнктуры».

В то же время политолог Сергей Телешун считает нецелесообразным возвращение к этой практике — даже при условиях четкого расписывания политических и менеджерских обязанностей. По мнению политолога, сначала необходимо, во-первых, «юридически обосновать конституционные основы деятельности исполнительной власти», т.е. принять закон о правительстве, во-вторых, четко выписать политико-юридическую ответственность в треугольнике «президент — правительство — парламент». Ныне, по словам С. Телешуна, мы имеем искусственный суррогатный вариант коалиционного правительства, некую «квазикоалиционность», где действуют политико-экономические договоренности между политическими игроками. Главная причина этого кроется в отсутствии политической ответственности фракций и депутатских групп перед гражданами, которые отдали за них свои голоса. По словам С. Телешуна, идея института госсекретарей была вырвана из контекста целостной административной реформы и вообще, мол, политическую реформу нужно проводить в совокупности с реформой административной.

Председатель Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко также склоняется к мнению, что введение института госсекретарей не решило основной проблемы исполнительной власти в Украине — четкого распределения административных и политических функций. К тому же, этот институт также был излишне политизирован, — за портфели госсекретарей парламентские фракции и группы тоже торговались... Эксперт также отметил, что Кабмин должен быть единой командой, несмотря на то, что там могут работать представители разных политических сил. Все министры должны демонстрировать общую позицию по основным внутри- и внешнеполитическим вопросам и действовать в соответствии с согласованным стратегическим планом. Правительство должно быть целостной иерархической системой. Т.е. губернаторов и глав местных администраций должен назначать премьер по представлению партийной коалиции в парламенте. И. Колиушко обратил внимание на то, что в Украине отсутствует замкнутый цикл «избиратель — парламент — правительство». Понятно, что избиратель, оценивая деятельность исполнительной ветви, которая ассоциируется у него со всей властью, будет голосовать на будущих выборах или за власть, или за оппозицию.

Соглашаясь со своим коллегой, эксперт Центра им. Разумкова Юрий Якименко к целостному треугольнику «избиратель — парламент — правительство» прибавил еще «четвертый угол» — политические партии, как звено между гражданами и высшим законодательным органом страны. По словам ученого, у нас власть квазипартийна. Партии не несут никакой ответственности за действия собственных ставленников в правительстве. Партийные структуры должны не просто принимать участие в выборах, они должны формировать состав Кабинета Министров. Прошедшие парламентские выборы ярко продемонстрировали программный кризис политических партий Украины. Почти все программные документы основных политических игроков, даже несмотря на их различное положение в политическом сегменте, практически ничем не отличались. Это свидетельствует о том, что у партийных деятелей целью является не реализация собственных предвыборных программ, а удовлетворение узкокорпоративных интересов финансово-политических групп. Предпосылками повышения эффективности политических партий являются, по мнению аналитика, жесткая политическая структуризация Верховной Рады путем введения пропорциональных выборов. Во-вторых, крайне необходимо запретить межфракционные миграции народных избранников. И в-третьих, необходимо усилить требования к партийным программам.

Не отрицая настоятельной потребности перехода к парламентской модели, ведущий сотрудник Института философии им. Г. Сковороды Валерий Загороднюк, предостерег коллег от «механического необдуманного перенесения на украинскую почву западного опыта», что может привести к нежелательным последствиям». По словам доктора философии, следует обратить внимание на уровень политической культуры, особенности традиций и ментальности. Эти факторы могут ощутимо изменить «прогнозированные сценарии».