Особенности украинского законописания
Наблюдая за подготовкой нового законопроекта об образовании, вычитывая разные его редакции, выслушивая комментарии и предложения на разных совещаниях, получаю очень неоднозначные впечатления. Люди пишут закон, руководствуясь основным мотивом: как им будет легче работать. Они учитывают те неудобства, которые у них возникают в ходе повседневной работы, и честно пытаются урегулировать решения этих проблем в новом законе.
Скажем, Министерство образования и науки прописывает гипертрофированный перечень своих полномочий, детализируя его до мелочей. Надо полагать, чтобы никто не поставил под сомнение эти полномочия, так как отстаивание их в повседневной жизни отнимает немало времени и сил. А так все будет четко и понятно. Конечно, при этом могут ограничиваться академические свободы и автономия учебных заведений, но это не так важно. Ведь до сих пор никто точно не знает, в чем должна заключаться эта автономия, а задачи текущего управления надо решать ежедневно.
Ректор университета, нисколько не сомневаясь, в своих предложениях к закону указывает те дисциплины, которые, по его мнению, необходимо изучить будущим учителям для дальнейшей сертификации (и которые преподаются в его университете). Перечень этих дисциплин он считает необходимым закрепить на законодательном уровне для всей Украины, потому что, с его личной точки зрения, так будет лучше работать. Собственный опыт и практика жизни своей организации диктуют, что надо делать. Посмотреть на вещи глазами других людей, чья практика жизни несколько иная, не считается целесообразным.
Независимый эксперт по образованию (которого я лично очень уважаю) верит в то, что надо законодательно принудить все университеты к новой, «более демократической» структуре внутреннего управления, чтобы избавить их от «ректорского феодализма». Обосновывая это, между прочим, говорит: «Мы посоветовались с тестем, который много лет был проректором университета, и пришли к выводу, что это надо делать». То, что в других университетах могут быть другие ректоры, другие тести и вообще другие проблемы, не важно. Важно, что «нашу демократию», наши правила игры, которые мы выстрадали в своей жизни, теперь можно закрепить для всех.
В течение длительного времени приходится наблюдать, как люди, считающие себя специалистами, искренне, из самых лучших побуждений и со святой верой в свою правоту навязывают всей стране свое собственное понимание целей и задач образования. Все, кто не согласен с этим, кто не попал в список приглашенных, ну... просто им надо будет перестроиться. И вообще – это их проблемы.
Еще одним интересным элементом нашего законописания является склонность употреблять в нормах закона слово «может». Например: «научно-педагогическую деятельность в учреждениях образования могут осуществлять лица, получившие степень магистра или имеющие научную степень». Слово «может» (или «могут») часто употребляется в законодательстве вообще, хотя, на мой взгляд, оно несколько амбивалентное. Если что-то можно делать, то значит ли это, что этого можно и не делать? Если да, то для чего писать, что «можно», если стоит просто не запрещать это делать? Само присутствие слова «может» в законе всегда будет внушать людям чувство неопределенности, неуверенности в своих правах. Люди ориентируются на слово «может» и боятся делать то, о чем не написано «может». Любой орган власти вправе в ручном режиме запретить то, о чем в законе не написано «может». Поскольку многое из того, что людям или организациям надо делать на практике, невозможно охватить в законах, то пространство для произвола чиновников регуляторных служб остается не малое. Любая, критически необходимая деятельность может быть запрещена, в том числе по личным мотивам, если она не разрешена прямо в законе. Конечно, юристы как-то толкуют все эти нормы, регулируют противоречия. Но очевидно, что само по себе слово «может» в законодательстве является элементом такого правосознания, в котором никогда до конца не понятно, что же все-таки можно, а что нет. Поэтому, в конечном счете, все решают сила и дискреция.
Катастрофичность ситуации с законодательством об образовании состоит в том, что оно содержит множество коррупционных рисков. Какая-то странная логика побуждает наших законодателей закреплять в законах монопольные функции таких важных институтов, как внешнее независимое оценивание, единая государственная база образования. То, что за этими функциями будут стоять конкретные люди, которым таким образом передается почти абсолютная власть над миллионами граждан, почему-то не подталкивает законотворцов к мысли о необходимости баланса и разумных противовесов. Ведь монополия – это всегда источник коррупции. Но ничего подобного. Бытует мнение, что стоит назначить на соответствующие должности «хороших людей», и все заработает как надо. Близорукость такой позиции поистине впечатляет.
Невооруженным глазом видно, что законодательство почти полностью корпоративно лоббистское. Даже те эксперты, которые позиционируют себя как независимые, обычно готовы отдать стратегически важные функции государству без какого-нибудь сбалансирования, и таким образом играют в интересах корпорации чиновников и должностных лиц.
Корпоративный лоббизм, возможно, не был бы таким уж плохим, если бы у образовательных или ведомственных корпораций было бы какое-то системное представление об их миссии для всего общества. Если бы у них было интегрированное понимание общих целей общества и того, как их корпорация помогает достигать этих целей. К сожалению, всего этого нет, или же оно существует в, так сказать, формальном, «бумажном» виде и используется преимущественно для официальных процедур.
Иногда лоббирование может быть нацелено на восстановление естественной справедливости в отношении отдельных групп, интересам которых существуют значительные угрозы. Эти группы пытаются мобилизоваться и отстаивать свои права на законодательном уровне. Такое лоббирование можно считать скорее адвокацией. Интуитивно она вызывает сочувствие среди десижин-мейкеров, в частности потому, что обычно интересы этих групп все-таки не удается учесть полностью. Система сформирована так, что сломать не представляется возможным.
Но во многих случаях лоббизм выглядит откровенно эгоистичным. Все формируется по принципу, кто успел отстоять свои интересы, тот получит свои бонусы. Кто смог оказаться в нужное время в нужном месте, в силу случайных обстоятельств закрепил свой авторитет, то добился нужных ему решений. А другие – ну, это их дело.
Впрочем, проблема все-таки сложнее. Практика показывает, что урегулировать все в законе невозможно (по крайней мере, если его писать таким образом, как у нас это принято). Поэтому законы у нас переполнены фразами типа: «то и то ... регулируется другими нормативно-правовыми актами или постановлениями Кабинета Министров». Иногда люди склонны предлагать такие предписания, когда во время дебатов им не удается отстоять свою формулировку нормы закона. Кажется, им проще отдать какие-то решения на откуп Кабмина или министерства, отложить на потом в надежде, что со временем удастся добиться своего. Но что это означает на практике? Чем больше таких формулировок, тем больше вопросов будет решаться в закрытых кабинетах чиновниками, которые работают за небольшую зарплату и, вполне возможно, заинтересованы в дополнительных поощрениях. Очевидно, там можно будет договориться и пролоббировать нужные кому-то решения. Это будет относительно легко для вас, если вы находитесь близко к Кабмину или министерству, если у вас там есть знакомые, друзья, «свои люди». Но не так легко, если этого всего нет, если вы живете где-то в отдаленном месте, в регионе, в провинции. Тогда вы будете вынуждены пользоваться совершенно непригодными для вас правовыми нормами, которые не учитывают особенностей и потребностей вашей жизни.
Собственно, все такие формулировки открывают простор для дискреционных решений, которые будут приниматься в ручном режиме во время консультаций с узким кругом людей. Интересы тех, кто по каким-то причинам не попал в этот круг, объективно не могут быть учтены. Просто некому их учесть. О других никто не думает, потому что удобство собственной работы – это главное мерило всех ценностей. Подозреваю, это касается не только законодательства в сфере образования.
Наблюдая за людьми, которые все это делают, я далека от мысли, что они у них какие-то злостные мотивы. В большинстве случаев - нет. Они лишь руководствуются собственным практическим опытом. Они делают так, потому что это удобно и потому что они так привыкли. Это кажется им простым здравым смыслом. О том, что в большинстве случаев предлагаемые ими нормы объективно не учитывают интересы многих людей и создают благоприятные условия для коррупции, эти люди не задумываются. Если же им сказать об этом, то это вызывает у них удивление, улыбку или даже обиду: «Вы хотите сказать, что я коррупционер? Вы считаете меня нечестным человеком?» - «Но вы закрепляете несбалансированные правила игры, которые могут быть использованы для злоупотреблений в будущем» - такие аргументы их не впечатляют.
Собственно, все это говорит лишь о том, что наша законотворческая и правовая культура находится на удивительно примитивном и низком уровне. Люди, которые инициируют законы или поправки к ним, очень часто не способны выйти за пределы своего корпоративного мировоззрения, посмотреть на проблемы глазами других. И, главное, не понимают, для чего это делать. Для чего учитывать в законах интересы всех, если потом в личных контактах можно договориться? Для чего устанавливать прозрачные и сбалансированные правила, если многое можно решить «в рабочем порядке»? В силу очень древних традиций никто из них не ставит цель сделать законы инклюзивными, с честными, прозрачными правилами распределения полномочий, понятными и приемлемыми для всех. Нет даже такого понимания, что это возможно и что к этому надо стремиться. То, что наши законы – это законы не для людей, а для отдельных людей, не принято считать бедствием. Это – некий объективный модус существования, который определяет логику действий. Матрица коллективного сознания, выйти за пределы которой не представляется возможным.
Можно ли нам как-то улучшить культуру законописания? Сделать ее более инклюзивной, перейти на качественно новый уровень правосознания? Скажу честно, я не знаю. По крайней мере, я не верю в то, что это можно сделать быстро. Не верю также, что этого можно достичь только просветительскими мероприятиями. Даже если и так, то просвещение, в большой степени, должно быть направлено на привитие элементарной любви к ближнему, уважения к людям, их правам и свободам, приучение к системной и последовательной оценке каждой нормы закона на предмет, не нарушает ли она эти простые принципы человечности. Предполагаю, что со временем мы сможем достичь этого. Со временем люди должны прийти к пониманию, что законы пишутся не для отдельных людей. Что сбалансированность интересов и полномочий – очень важный элемент законодательства. Интересы каждого человека должны быть учтены, каждый уникальный опыт должен быть легитимизирован. Законы для чьего-то практического удобства – это неуважение к людям, ко всем, кто по каким-то причинам не попал в соответствующий кабинет, но кто тоже является гражданином нашего государства. Это нарушение их гражданских прав, а также вполне серьезная предпосылка коррупции. Коррупция – это не коррупционные действия, это благоприятные условия для таких действий.+
Хочется верить, что когда-то наши принципы и традиции законописания изменятся. Но, вероятно, прогресс может быть достигнут ценой больших конфликтов, и то если Украина останется целым, независимым государством. Мне бы очень хотелось, чтобы осталась. Но, наблюдая за всем этим кабинетным законотворчеством, я все больше и больше беспокоюсь за это.
