Апология Будапештского меморандума
Мы можем и должны настойчиво рекомендовать подписантам создать старый-новый и единственно перспективный для достижения устойчивого мира формат переговоров: Украина, Россия, Великобритания, США
В истории не раз случалось, что для дискредитации какого-либо значимого исторического события его позже искажали или высмеивали. Передачу Крыма Украине в 1954 году объявляли «подарком Хрущева», Беловежские соглашения 1991 года — «результатом пьянки», украинские «майданы» — следствием «американского вмешательства».
То же произошло с «Меморандумом о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия», больше известным как «Будапештский меморандум».
Его оценки — даже среди украинских аналитиков и политиков — часто склоняются к обобщениям в стиле «неполноценный документ», которым «ядерные государства в свое время ввели Украины в заблуждение» и «бумажка, которая не имела и не имеет политико-правового значения».
В нынешнем году дискуссия о значении БМ началась значительно раньше декабря, когда мы будем отмечать 25-летие его подписания, поскольку дополнительный импульс она получила благодаря перманентному избирательному процессу.
Избирательные кампании во время войны везде и всегда сфокусированы вокруг достижения мира. Мир в войне обычно достигается двумя путями: либо победа, либо поражение. Есть еще вариант «ни мира, ни войны», когда под давлением международных посредников активная фаза конфликта замораживается, широкие военные действия прекращаются. И такой путь по большому счету устраивает всех — и посредников, так как они «остановили войну», и агрессора, потому что он отныне может бесконечно продолжать «войну на истощение» и является уже не инициатором конфликта, а международно признанным участником мирного процесса. Не устраивает такая ситуация только жертву агрессии, которая неизбежно ресурсно и психологически обессиливается и потому обречена рано или поздно быть принужденной к миру на условиях агрессора.
И, наконец, может быть четвертый вариант, когда кто-то значительно сильнее агрессора заставляет его заключить справедливый мир. Путь к такому алгоритму нелегкий и его необходимой предпосылкой является достаточная мотивированность этого «более сильного». Такой мотивации не дают ни «минские договоренности», ни нормандский, ни женевский форматы. Потому что они рождались уже во время горячей фазы конфликта, фактически под диктовку агрессора, «с чистого листа» и со случайными участниками.
Этого никак не скажешь о Будапештском меморандуме, который писался не adhoc, а потому является не тактическим, а стратегическим документом, международным соглашением, в котором очерчены обязательства, риски, прописаны ответственные за его реализацию и алгоритм действий в случае нарушений.
Как тот, кто был непосторонним лицом в процессе создания Меморандума, хотел бы кое-что прояснить из истории его рождения, поделиться своими мыслями по его незаслуженной недооценке.
Итак, история этого документа началась сразу после провозглашения Украиной независимости и мне посчастливилось быть в эпицентре событий. Будучи в то время председателем рабочей группы по международной политике и безопасности Украинско-Американского Консультативного Комитета и руководителем украинской части секретариата УАКК, я был свидетелем того, как в течение двух лет новорожденную и слабую Украину просто заставляли принять решение о самоизбавлении от ядерного оружия путем его передислокации в Российскую Федерацию. Запад приветствовал распад СССР на 15 субъектов, но был категорически против образования на месте одного четырех ядерных государств. Наши предложения выставить стратегический потенциал Украины на международный тендер отвергались. Как и попытки объяснить, что если уж делать такую передачу — то не России, которая три с половиной века была поработителем Украины, а, например, Франции или Великобритании. Сначала не принималось и предложение о гарантиях безопасности — под предлогом «нет прецедента предоставления таких гарантий какой-то стране со стороны группы государств, включающей США». И только после того, как украинская сторона весной 1993 года нашла такой прецедент — Австрийский государственный договор — работа над текстом будущего Меморандума значительно ускорилась и проект соглашения, подготовленный в УАКК, стал основой того, что позже подписались в Будапеште (см. Приложения 1-4).
Упреки в сторону Меморандума начались сразу после его подписания, но чрезвычайно активизировались во время и после аннексии Крыма.
Наиболее частыми из них являются следующие:
«1. Соглашение по своему характеру и форме является неполноценным, даже его категория — «меморандум» — не относится к приоритетным видам международных соглашений, таких как договор, соглашение, конвенция, пакт и др.
2. Название этого документа неправомерно переводят на украинский как «Меморандум о гарантиях безопасности», хотя в английском варианте текста речь идет не о «гарантиях безопасности» — security guarantees, а о security assurances, то есть «заверениях в безопасности».
3. Будапештский меморандум не был ратифицирован ни одним из государств-подписантов, а поэтому документ не имеет юридической силы».
Попробуем разобраться, а для этого достаточно ознакомиться всего с несколькими статьями Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, государствами-участниками которой является и Украина, и все остальные подписанты БМ, а, следовательно, положения которой являются обязательными для них.
Относительно названия «Меморандум», то согласно ст.2 этой конвенции международным договором является любое соглашение, заключенное между государствами в письменной форме независимо от его конкретного наименования.
Относительно ратификации, то как указано в статье 14 конвенции она не является обязательной и проводится только в случае, когда о ее необходимости участники отметили в самом международном соглашении или договорились иным образом. Статья 24 предусматривает, что «договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре.»
Читаем предпоследнее предложение Меморандума: «Этот меморандум вступает в силу с момента подписания». Эта фраза при отсутствии пункта о необходимости ратификации означает буквально следующее: «Этот меморандум ратификации не подлежит».
И, наконец — о якобы разночтении и, соответственно, «разнопонимании» слов «гарантии» и «assurances» в английской и других версиях текста. Прежде всего, английское «assurances» имеет несколько значений, в т.ч. и «гарантии». Далее, читаем последнее предложение Меморандума: «Подписано в четырех экземплярах, имеющих одинаковую силу на английском, русском и украинском языках». Подписи президента США и премьер-министра Великобритании стоят не только под английским текстом, но и украинским и российским, где записано «гарантії» и «гарантии» и где, повторяю, закреплена «одинаковость», то есть «одинаковая подлинность и равная сила текстов».
Главной причиной таких упреков была и остается чисто практическая сторона: если Украина согласится с ними — значит, она согласна с тем, что соглашение не является полноценным международно-правовым актом, и как следствие — с тем, что невыполнение несерьезного документа не считается несерьезным делом.
Да, БМ имеет некоторые изъяны, один из которых — отсутствие в нем механизма автоматической реализации гарантий вроде 5 статьи Вашингтонского договора о создании НАТО. Но есть текст, который надо правильно понимать и использовать, особенно сейчас, когда один из подписантов прямо растоптал Меморандум и Устав ООН, а другие делают вид, что это их не касается. Да, упоминания о БМ являются токсичными для партнеров по нему, но мы обязаны упорно и постоянно говорить на всех межгосударственных уровнях о невыполнении Меморандума и настойчиво предлагать пути его задействования в сложившейся ситуации после 20 февраля 2014 года. Как по мне, реальным, действенным и логичным шагом в этом направлении было бы, согласно ст.6 БМ, задействование в переговорах по преодолению последствий российской агрессии и восстановлению украинского суверенитета именно тех участников, которые давали гарантии предотвращения того, что стало реальностью. Все другие форматы, как уже доказало время — не являются и не могут быть действенными, а лишь создают иллюзию переговоров и замораживают ситуацию.
Почему формат должен быть именно на основе БМ? Во-первых, потому что в Меморандуме четко указано поле ответственности и круг ответственных. Во-вторых, потому что основополагающим принципом международного права является pacta sunt servanda, или, как указано в ст.26 Венской конвенции «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен добросовестно выполняться ими». В-третьих, поскольку это единственный среди существующих формат переговоров, целью которого, по определению, будет восстановление суверенитета Украины над всей пока оккупированной (аннексированной, неконтролируемой Украины) территорией. Поскольку в Меморандуме нет ни Донбасса, ни Крыму, а просто Украина в международно признанных границах. И в-четвертых, потому что только этот формат может обеспечить не только мир, но и реализацию двух других важнейших для Украины целей: восстановление территориальной целостности и послевоенную реконструкцию Донбасса.
Будем откровенны: Европе нужен мир, но устраивает и процесс его достижения — лишь бы отсутствовали открытые широкомасштабные боевые действия, которые создадут опасность уже для самой Европы, масштабный и неупорядоченный поток беженцев. Это мы можем наблюдать во всех без исключения вооруженных столкновениях, которые пытались «уладить» европейские институты — урегулированными являются только те конфликты, где Европу в свое время «легко отодвинули в сторону» или американцы, или израильтяне, или хорваты.
России тоже не нужна крупномасштабная война с Украиной, но вполне устраивает «война на истощение».
То есть ситуация устраивает и Россию, и Европу. Отсюда — токсичность упоминаний о БМ для «гарантов» и это логично — ни один страховщик не в восторге от наступления страхового случая и необходимости оплачивать убытки страхователю. Но такое положение не устраивает Украину. И его затягивание повышает риск взаимопонимания Европы и России и даже достижения консенсуса: «Есть Украина — есть проблема, нет Украины — нет проблемы».
Кроме того, даже если будет достигнут мир — за чей счет будут устраняться последствия войны. Опять Украина будет просителем?
Если формат переговоров и нового соглашения будет задействован на основе Будапештского меморандума — то будет вполне понятным причинно-следственная связь: гарантии независимости, территориальной целостности, отсутствие вмешательства должны выполняться так, как это традиционно происходит в международно-правовом поле: недопущение, пресечение, восстановление — и все это обязанность гарантов, их проблемы, их финансы. Задачей Украины будет разработать программу восстановления ныне оккупированных территорий, задачей гарантов — ее материально-техническое обеспечение.
Россия в последние годы системно пытается внести хаос в международные отношения, не выполняя положения подписанных ею международных договоров. Мировое сообщество, чтобы не разрушить международно-правовой порядок должно заставить ее не делать этого, а потому ведущие государства мира собственно сами должны четко выполнять подписанные ими международно-правовые акты. Одним из таких актов является Будапештский Меморандум, с него надо было начинать в 2014 году, а сейчас, когда первые три формата доказали свою несостоятельность — его самое время возродить.
Может возникнуть вопрос: а если Россия не захочет быть участником этих переговоров? Тогда Запад должен мотивировать Россию не делать этого, протипоставив ей свое главное нелетальное оружие — экономическое, технологическое и финансовое преимущество и тем самым «объяснить» Кремлю, что любого сотрудничества, а тем более технологической помощи не будет, пока Москва не уйдет из Украины и не вернется в международно-правовое поле. Стоит помнить, что ни один цивилизационный шаг вперед, ни одна экономическая и технологическая реконструкция — было это во времена Петра I, или на переломе XIX и XX веков, или при сталинской индустриализации — не происходили в России без помощи и глубокого участия Запада. А сейчас масштабная экономическая и технологическая модернизация России очень нужна — без нее она просто уже не в состоянии развиваться и, по мнению ведущих западных и российских экономистов не имеет никаких перспектив. Отмечу попутно как ответ на возможный вопрос: «Но сейчас новейшие технологии — это не только Запад?!», что вариант опоры Кремля на широкую помощь со стороны Китая или Японии не сработает — ни одной из этих стран, учитывая их исторический опыт и прагматизм не нужна сильная и развитая Россия.
Резюмирую: Будапештский меморандум — это стратегически важный для Украины международно-правовой документ, в котором обозначены обязательства, риски, прописаны ответственные за его реализацию и алгоритм действий в случае нарушений. То есть это — страховой полис, который был выдан Украине тремя ядерными государствами и который был и остается потенциально самым действенным, а в нынешних условиях — единственным инструментом обеспечения нашего суверенитета и территориальной целостности. Нынешняя ситуация выгодна всем, кроме Украины. Но несмотря на нежелание Запада и жесткое противодействие Москвы мы можем и должны настойчиво рекомендовать подписантам Будапештского меморандума создать этот старый-новый и единственно перспективный для достижения устойчивого мира формат переговоров: Украина, Россия, Великобритания, США.
