О деполитизации местного самоуправления
За выяснением, существует правящая коалиция или нет, соответственно - когда нынешнее правительство может уйти в отставку и кто в таком случае возглавит новое, как-то теряются значимые проблемы. Скажем, реформирование государственного управления в Украине. Между тем, по выражению бывшего заместителя министра экономики Польши Петра Кульпы, оно составляет основу богатства или нищеты народа. Иными словами, как управляем - то и имеем. Обратное тоже правильно. Как часто в средствах информации упоминаются одна из знаковых дат - вступление в силу нового Закона Украины «О государственной службе» (запланировано на 1 мая текущего года) - и проблемы, которые связаны со следующими базовыми изменениями в украинском обществе? Или это дело настолько сложное и неблагодарное, что относится почти исключительно к компетенции экспертов?
В отличие от многих других случаев разработчики упомянутого закона пытаются действовать максимально открыто, но почему-то должного отклика в обществе не заметно. Возможно, потому, что тема бюрократии не слишком сенсационна и привлекательна, разве что речь пойдет о коррупционных делах. Между тем на подходе проект еще одного ключевого нормативно-правового акта - нового Закона Украины «О службе в органах местного самоуправления» (под таким названием он был принят в первом чтении). Не менее важного, чем о государственной службе, учитывая усиление роли местного самоуправления - не заявленного, а того, что происходит на наших глазах.
Документ, который готовится - составляющая политики децентрализации власти, ведь рядом с финансовыми и имущественными существуют требования и к кадровой способности власти. По утверждению народного депутата Украины Сергея Власенко, во время украинской недели в Европейском парламенте вопрос децентрализации звучал на каждом шагу – как залог развития страны. Очевидно, что новый закон должен четко отделить каждое из явлений - государственную службу и службу местного самоуправления. Предел - это вмешательство государства. В то же время вместе они будут регулировать единую публичную службу, следовательно должны опираться на одинаковые принципы.
Один из самых дискуссионных вопросов в упомянутом контексте - как развести выборные (представительские) и административные должности. С государственной службой более или менее понятно - подходы к определению политических должностей, в принципе, известны. Но как сделать то же самое на уровне прежде всего территориальной общины?
Ответ пытались найти участники «круглого стола», проведенного на прошлой неделе в городе Ирпене Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам государственного строительства региональной политики и местного самоуправления при поддержке Ассоциации городов Украины и Совета Европы. Проект закона, принятый в первом чтении, предусматривает наличие на службе в органах местного самоуправления двух типов должностей, на которые избираются (выборные) и на которые назначаются (административные). В обоих случаях это служба, причем выборы трактуются как своего рода конкурс. К сожалению, в варианте, что был проголосован в апреле прошлого года, к выборным должностям постоянно применяются всевозможные исключения из-за того, что речь не идет о карьерной службе. Например, применяются квалификационные требования, то есть к уровню профессионализма. Это явный признак того, что в тексте документа заложен внутренний спор.
Поэтому представители разработчиков (народный депутат Украины Алена Шкрум, эксперты) считают критически важным учесть особенности выборных (политических или представительских) и административных (карьерных) должностей, законодательно развести их. Избранные на должности не могут быть служащими в смысле профессиональной карьеры. Это не значит, что на них не будут распространяться социальные гарантии, стаж или требования антикоррупционного законодательства. Но их статус должен быть специфический, обусловленный процедурой вступления в должность - политическую по своей сути, независимо от выполняемых функций. В таком случае к выборным должностей вполне закономерно не будут применяться требования к образованию и опыту - в конце концов, сама община решает и отвечает, кого она выбирает и с каким уровнем подготовки. Службу в органы местного самоуправления мог бы возглавить управляющий делами - чиновник, назначенный сессией соответствующего совета по результатам конкурса. Другие работники исполкома (административные должности) тоже будут проходить конкурс. В результате, считают разработчики, удастся избежать ситуации, когда опытные специалисты освобождаются только потому, что на выборах верх взял другой кандидат. Так в местном самоуправлении будет обеспечиваться политическая беспристрастность, преемственность и институциональная память.
С усилением роли должности управляющего делами, ее преобразованием, по сути, в сити-менеджера согласились и представители ассоциаций органов местного самоуправления. В то же время они и присутствующие служащие местного самоуправления (такой термин предлагается) считают, что кардинальные поправки в уже проголосованный в первом чтении документ нельзя давать. Аргументы такие: община - не министерство, здесь на выборных должностях занимаются прежде всего хозяйственными вопросами; без разницы должностей характер работы в исполкомах одинаков; у нас кадровый голод, странно отстранять председателя, который в соответствии с действующим законодательством ведет заседание исполкома, от решения текущих кадровых вопросов того же исполкома председатель должен формировать команду. Народный депутат Украины Елена Бойко предостерегла против возникновения дуализма на местном уровне и выразила уверенность, что деполитизация у нас уже состоялась, ведь подавляющее большинство председателей в сельской местности - самовыдвиженцы.
Как отметил в ходе дискуссии Василий Куйбида, цели реформы местного самоуправления должны определить тот или иной вариант, который мы выберем. По нашему мнению, основополагающая проблема проекта нового закона - он направлен на реальность, которая должна быть создана по результатам территориальной реформы. То есть тогда, когда Украина превратится в страну объединенных территориальных общин с другими ресурсами, чем те, которыми оперируют нынешние, в том числе человеческими. Сегодня ситуация выглядит не так. Вряд ли действующие исполкомы подавляющего большинства сельских советов, состоящих из трех-четырех должностных лиц местного самоуправления, позволят отделить выборные (представительские или политические) должности от административных. Другое дело - объединенные территориальные общины с их в разы больше штатами. Но... изменений в Конституцию по вопросам децентрализации до сих пор нет, соответственно - тормозится разработка новой редакции Закона Украины «О местном самоуправлении», а вместе с тем обновление всей управленческой модели. И все упирается в Минск. Зачем и кому это выгодно? Выход, конечно, всегда есть. Вот и теперь предлагались следующие варианты: определить, что численность территориальных общин, где осуществляется разделение должностей на представительские (выборные) и административные (карьерные - службы), должна составлять не менее, скажем, двух тысяч человек. Или иначе - оставить оба типа должностей в одном законе, но снять с выборных (представительских) ранги, зарплату заменить вознаграждением за потраченное время и убрать некоторые другие признаки службы, возможно, ввести в проект закона отдельный раздел. Это устраняет необходимость отдельного их регулирования с помощью несуществующих ныне нормативно-правовых документов. По нашему мнению, такие компромиссные решения возможны только как временные, потом все равно придется вернуться к первоисточнику проблемы. По крайней мере общая тенденция развития местного самоуправления такая - политические (представительские) и административные (карьерные) должности обычно разводятся. Подобный шаг считается одним из способов преодоления коррупции.
А вот в вопросе стандарта зарплаты для административных должностей и возмещения для выборных (именно так ставится вопрос) бурных дискуссий не возникло - понятно, что чиновнику или выборному должностному лицу платить надо достойно, иначе профессиональной службы не построишь и коррупции не преодолеешь. Отправной мотивационный фактор известен - минимальная ставка, равная двум минимальным зарплатам в стране. Большие выплаты имеют право на существование, но они должны непосредственно зависеть от успешности территориальной общины. Кстати, во времена Магдебургского права чем богаче становился город, тем большая сумма возмещений (не зарплата) принадлежала главе города и его заместителям. Наоборот тоже правильно. Правда, европейский и отечественный опыт - поминки для административных должностей, перенимать не рекомендуем.
Владимир Бойко, Чернигов
