Кое-что о механике власти

Многим из сегодняшних граждан Украинского государства как из-за избыточного расходования средств, нерассудительности электората, которая граничит с безразличием, так и из-за его подкупности кажется, что выборы являются ненужными, что не они должны играть ведущую роль в формировании власти. В контексте этих размышлений не лишним будет экскурс в не такое давнее историческое прошлое — первую половину XIX века — чтобы узнать: Происходили ли тогда выборы и каким образом?

Любое государство базируется на конкретной организации власти. Ее исторические формы меняются, и в определенное время она начинает требовать более широкого, чем всегда, участия общественности, и тогда два подхода — государственный и общественный — объединяются, хотя, их соотношение не является устоявшимся, а корректируется политическими факторами, социальной структурой общества, его политической культурой, ходом международных событий.

Важным и действенным элементом формирования власти на протяжении длительного времени оставались выборы, которые укрепляли ее легитимность, предоставляли авторитет, способствовали социальной стабильности. В этом аспекте ретроспективный опыт всегда будет интересным, в частности, и относительно заимствования и воплощения европейских образцов и моделей.

До включения в состав Российской империи украинские общества имели собственную систему организации власти, в которой выборные должностные лица занимали главное место. Достаточно заметить, что король Речи Посполитой избирался сеймом, сословно-представительским органом. Если говорить о Гетманщине, то там также преобладал выборный принцип при формировании высшей власти, несмотря на его сужение, ограничение и зависимость от русских монархов. Гетман был выборным лицом даже тогда, когда ему запрещалась внешнеполитическая деятельность, а внутреннее управление сопровождалось контролем в наиболее разнообразных формах: от создания специальных учреждений до присяги на верность царю. Выборный принцип практиковался и в среднем звене: полковники и сотники выбирались казаками. Большинство городов украинского Левобережья функционировали на основании магдебургского права или приближались к нему с действенным выборным принципом формирования органов городской власти — магистратов и ратуш.

Вхождение в Российскую империю коренных украинских земель, в частности, Южной и Правобережной Украины, а также Крыма обусловило распространение там российской государственно-правовой традиции с ее практикой формирования бюрократического государственного управления. В России на выборном принципе формировались местные органы власти, и наверное не случайно. Ведь будничные хлопоты людей выясняются не столько на Олимпе, сколько самыми низшими органами власти. Более того, по объему полномочий выборные должностные лица не отставали от назначаемых чиновников, ведь они ежедневно сталкивались с реальными интересами людей, результаты их деятельности непосредственно влияли на качество их жизни. Именно поэтому о формировании верховной властью выборной службы и ее особенностях в украинских губерниях Российской империи стоит поговорить подробнее.

Благодаря господствующему положению государственная служба была признана современниками более весомой, чем выборная, более престижной и влиятельной. Другая же — выборная — находилась в тени, хотя ее регулированию уделялось также немалое значение. Подхватив незрелые начинания Петра I, Екатерина II совершенствовала выборную службу, предоставив ей статус институции сословного управления. И только при Николае II эта институция получила полноценный законодательный акт «Устав о службе по выборам».

Логично, вслед за уставом, начать с тех государственных должностей, которые выбирала дворянская корпорация, занимающая ведущую роль в обществе и перед которой закон поставил одно объемное, хотя и не достаточно конкретизированное требование: руководствоваться деловыми качествами должностных лиц. Дворянские собрания, как губернские, так и уездные, должны были выдвигать наиболее достойных чиновников. Ими, по убеждению верховной власти, были как потомственные, так и личные дворяне губернии. Оговаривалось, что избранными могли быть и дворяне, которые продолжали числиться в армии, но вследствие ранения уже не несли военную службу, как уволенные в запас и бессрочный отпуск. Последним выборная служба зачислялась в реальную и приравнивалась к военной, что служило мобилизующим фактором для их участия в местном управлении. Предоставлялось право избирать тех, кто имел судимость, но только в том случае, если претендент не был лишен преимуществ сословия или был освобожден на основании царских манифестов. Позволялось избирать тех, кто состоял на государственной службе, предварительно договорившись с кандидатом и его начальством. Ведь для службы по выборам необходимо было уволиться с государственной должности. Как ее, так городскую и купеческую выборную службу нельзя было сочетать с выборной дворянской. Чтобы избежать злоупотреблений при выполнении служебных обязанностей, в частности, укрывательства служебных преступлений, — мобилизовывались «неформальные» межличностные связи, а поэтому устав запрещал выбирать членами одних и тех же учреждений близких родственников, в частности: отца и сыновей, родных братьев, дядю и племянников, тестя и зятя.

В уставных требованиях четко указывалось, какие должности могли занимать избранные дворянским собранием должностные лица. Для обеспечения судебной власти избирались руководители уголовных и гражданских палат и их заседатели, уездные судьи и заседатели уездного суда, а также судья и заседатели «совестного суда». Идею внедрения суда с привлекательным названием «совестный» Екатерина II позаимствовала в Англии и хотя круг его дел, связанных с неприкосновенностью личности, был в России значительно уже, однако это стало новым явлением в судебной практике. На должность главы уголовной и гражданской судебной палаты позволялось выбирать по два кандидата как от местных дворян, так и от выходцев других губерний, исходя из предыдущего опыта их службы заседателями палат, совестных судов или уездных судов в каждом случае, во всяком случае, хотя бы учитывался стаж чиновника или выборного служащего. В отличие от других, судебные должностные лица избирались сроком на шесть лет.

По выборному принципу функционировала также административно- полицейская власть в уезде. Земского исправника, начальника уезда, (на шесть лет) но заседателей земского суда (на три года) выбирало губернское дворянское собрание. Избирался также почетный попечитель губернской гимназии, должность, которую, как правило, сочетал губернский или уездный предводитель, «совестный судья» или депутат от дворянства.

К выборным должностям принадлежал также член комиссии народного питания, государственного учреждения, которое занималось организацией хлебных запасов на случай неурожая. Склады зерна, которые тогда назывались сельские хлебные запасные магазины, создавались в помещичьих селах по инициативе государства, а их пополнение, как и надзор за условиями хранения, поручалось выборным от дворянства лицам. Ими могли быть местные наследственные дворяне без классного чина, которые, на время выполнения этого задания (шестилетний срок), считались помощниками уездного предводителя дворянства, а по их должности установилось название — попечитель хлебных запасных магазинов. Таким же способом избирались от дворянства члены таких государственных учреждений, как строительные и дорожные комиссии. Кроме такого непосредственного участия губернская администрация опиралась на мнение членов дворянского собрания, когда речь шла о назначении на должности сословных приставов. А поэтому дворянские собрания давали списки лиц своей корпорации, чтобы из них губернатор мог назначать конкретных должностных лиц.

Закон требовал четко учитывать его рекомендации относительно кандидатов на должности. Личным дворянам при условии безупречного поведения и достижении совершеннолетия (21 год) позволялось быть заседателями земских судов, а в случае отсутствия наследственных дворян, на эти должности и земскими приставами, и членами межевого суда. Последняя должность внедрялась в каждом уезде, чтобы содействовать делам полюбовного разделения земельных угодий в случае их нерационального размещения («черезполосица»).

Верховная власть оставляла за собой контроль за избранием сословных должностей, потому что именно им зачастую поручалось выполнение государственных заданий. К ним относились: губернский и уездный предводители, депутаты дворянского собрания, секретари собраний и депутаты для составления земских повинностей, своеобразной налоговой сметы. Губернским предводителем, как правило, избирался тот, кто раньше служил главой судебной палаты или «судьей совести» и отвечал цензовым требованиям относительно неподвижной собственности. Претендовать на нее не имели права владельцы откупов в тех губерниях, где они занимали бы эту должность, а в западных — дворянские избранники лишались членства в административном управлении государственными имениями, и это запрещение распространялось также на их жен и детей.

Высокие требования выдвигались к должности уездного предводителя дворянства. Ее не мог занимать нечиновный дворянин, как и дворянин, который не имел права участвовать в собрании и в выборах. Позволялось, однако, отступать от установленного имущественного ценза (100 крестьянских душ или три тысячи десятин земли), при условии, что потомственный дворянин пользуется уважением и ему доверяет дворянское собрание.

Должностные лица этого списка избирались в Катеринославской, Полтавской, Харьковской, Херсонской, Черниговской губерниях, где степень лояльности местной элиты к верховной власти не вызывала сомнений. Кроме того, дворянство Харьковской, Черниговской и Полтавской губерний выбирали двух кандидатов для замещения должности директора Харьковской конторы коммерческого банка. А вот относительно дворянства Киевской, Подольской и Волынской, как и других западных губерний, то из-за участия в Ноябрьском восстании 1830 г., оно лишалось права занимать важные государственные должности глав уголовных палат, земских исправников и заседателей земских судов. Их занимали чиновники по назначению правительства. Исключение было сделано и для должности почетного попечителя Немировской гимназии, камергера графа Болеслава Потоцкого, который не избирался на должность, а наделялся этим званием как владелец (с 1838 г.) гимназийного дома. А дворянству Катеринославской губернии поставлено в обязанность выбирать почетного попечителя и для гимназии в Таганроге, тогда уездному городу губернии. Как и левобережное, правобережное дворянство также избирало от себя двух кандидатов от каждой губернии на замещение должности директора Киевской конторы коммерческого банка.

О выборной службе в Таврической губернии речь шла в отдельной 12 статье устава, в которой указывалось, что внедрение русского выборного законодательства здесь начато на основании положения Комитета министров от 14 мая 1840 г. при определенных условиях. В первую очередь, дворянские должностные лица избираются в том случае, когда с выборных должностей уволятся предварительно назначенные чиновники. Исключение было сделано для двух уездов Бессарабской области — одноименного и Акерманского — в которых из-за немногочисленности дворянского сословия должности уездных предводителей сочетали уездных судей. К выборным должностным лицам, кроме общепринятых, выдвигалось непременное требование — уметь читать и писать на русском языке. Чтобы убедиться в его знании, те проходили испытание на грамотность, которую удостоверяли губернский предводитель дворянства и прокурор.

Выборные должностные лица выполняли свои полномочия на протяжении одной трехлетней каденции, за исключением уже названных судебных должностей и земского исправника, а также членов квартирных комиссий; последние избирались ежегодно. Время проведения выборов практиковалось одно и то же во всем государстве — декабрь—январь. Перенести время выборов можно было только в чрезвычайных случаях, согласовывая причины и время перенесения с губернатором и министром внутренних дел. Показательным был тот факт, что дворяне украинских губерний проводили выборные собрания в другое время, не в установленное: Волынской — в июле, Подольской — в августе, Катеринославской, Херсонской, Полтавской, Харьковской, Таврической, Черниговской — в сентябре, Киевской — в октябре. Большинству из них невыгодно было принимать участие в собрании в декабре—январе, когда проходили торги по продаже зерна.

Начало. Окончание читайте в следующем выпуске стр. «Украина Incognita».