Право первой... трансакции — государству

После продолжения моратория на продажу сельскохозяйственных земель правительство поручило в сжатые сроки разработать проекты нормативно-правовых актов, с помощью которых можно было бы внедрить эффективный механизм противодействия теневой продаже земли. Потому что из-за полузаконных сделок ситуация на селе сейчас характеризуется в одних местах как «земельная лихорадка», а в других она привела к безнадежности и беспомощности крестьян-владельцев земли.

Однако для того, чтобы выполнить такую задачу правительства, в первую очередь надо выяснить причины и источники данной болезни. Каждое государство, проводившее земельные и аграрные реформы в национальных интересах, намечало цели и пути своих реформирований, видело их перспективы. Все реформирования сопровождались землеустройством.

В начале прошлого века целью Столыпинской реформы было создание условий свободного труда на собственной земле, чего стремились достичь, формируя тысячи и тысячи семейных хозяйств, для которых выделялись соответствующие земельные массивы, налаживались финансово- кредитная и хозяйственная системы и тому подобное.

Строя социализм, также проводили широкомасштабное социалистическое землеустройство, в процессе которого ликвидировали Столыпинские хутора, обобществили землю и распахали границы, сформировали коллективные хозяйства. Позже, чтобы окончательно ликвидировать настроения отдельности и самобытности и чтобы легче было «управлять» советскими селами, повсеместно укрупняли колхозы и объединяли по несколько сел в один сельсовет. Вследствие такого землеустройства возникли так называемые центральные усадьбы колхозов и совхозов, которые развивались, и неперспективные села, которые начинали вымирать. Одновременно проводилось наступление на собственность, остававшуюся в дворах крестьян, в том числе путем дополнительных налогов на лошадей, скот, птицу, на каждое дерево и куст.

А вот после провозглашения независимости Украины, к сожалению, началось разрушение хозяйств и установившегося землевладения и землепользования. Не будем углубляться в причины этого явления, но отметим, что в рыночных условиях до сих пор не определена цель, этапы, задания и механизмы правового, экономического, финансового и социального развития и дальнейших реформ, а также пути их обеспечения и реализации.

Осуществляемая в Украине «земельная реформа» не сопровождалась комплексом работ по государственному землеустройству, не принимались меры по формированию минимально неделимых участков (полей) по их функциональному назначению, а также не создавались механизмы по рациональному использованию и охране почвы. Вопреки здравому смыслу и народной мудрости, завещающей семь раз отмерить и лишь один раз отрезать, в Украине разделили около 26 миллионов гектаров, в том числе 18 миллионов гектаров плодородных больших полей почти на семь миллионов кусочков земли (преимущественно на бумаге, потому что большинство полей не размежованы). В крестьянские наделы вследствие этого попали не только эродированные крутые склоны, заболоченные и природоохранительные земли, но и подлежащие застройке, добыче полезных ископаемых и тому подобное. Фактически получилось — «семь раз отрезали, раз отмерили». А главное — земля так и не принадлежит тем, кто ее обрабатывает. Потому что борьба за аренду паев и теневой рынок земли идет полным ходом.

Под видом земель сельскохозяйственного назначения распаевали более пяти миллионов гектаров деградированных и непригодных для сельскохозяйственного производства земель... Нехватка земли для ведения прибыльного сельскохозяйственного производства привлекла к тому, что арендные отношения в селе вышли из- под контроля и не руководствуются не только законами, но и минимальным здравым смыслом, причем по всему государству (и на востоке, и на западе). «Арендаторы» лелеют надежды легко получить, используя теневые схемы, права собственности на землю. И такие их попытки часто выливаются в рейдерство и правонарушения.

Внедрение рынка земли в условиях высоких кредитных ставок (20%) и низкой арендной платы, составляющей приблизительно 1,5% от стоимости пая, угрожает стране тем, что стоимость земельных паев (участков) с введением предлагаемого «свободного рынка» снизится на порядок, а, возможно, и больше.

Этого допустить нельзя. Но как же предотвратить такие огромные и, по сути, непредсказуемые потери? По моему мнению, для этого есть достаточно простой, но эффективный путь. Законом необходимо предусмотреть, что только государство может иметь право на покупку земли у пайщика в случае ее первичного отчуждения или необходимости изменения целевого назначения.

Это значит, что все распаеванные земельные участки сельскохозяйственного назначения независимо от того, кто ими фактически владеет, пользуется или распоряжается, в случае возникновения желания осуществить любые транзакции с землей, за исключением унаследования родственниками (первой очереди) или намерений изменить целевое назначение, выкупаются лишь соответствующим государственным учреждением по цене, устанавливаемой для сельскохозяйственных земель.

При этом необходимо немедленно (до принятия законов о рынке земли и о государственном земельном кадастре) предоставить возможность отчуждать (продавать в государственную собственность) земельные паи, приобретенные бесплатно в собственность всеми теми, кому они не нужны и кому срочно необходимы деньги. Просто накладывать мораторий или отпускать всех крестьян в «свободное рыночное плавание», учитывая, что из них больше половины пенсионеров, нельзя. Ведь, так и не дождавшись отмены моратория и возможности продать свои паи, много людей уже умерли.

Чтобы сделать невозможными теневые схемы обращения земли и устранить посредников, одновременно с предлагаемым мерами необходимо формировать стабильные и эффективные сельскохозяйственные предприятия и минимально неделимые земельные массивы. То же относительно измененных вопреки их целевому назначению в процессе комплексного научно обоснованного государственного землеустройства (законодательная база существует).

При этом должны определяться городские и сельские территории, осуществляться картографирование и геодезические съемки, почвенные геоботанические и другие обследования, инвентаризация и сертификация земель, установление их владельцев и пользователей, имеющихся в наличии природных ресурсов; разрабатываться и утверждаться проекты развития конкретных территорий местных советов, землевладений и землепользований, организации территории, формирования хозяйственных единиц, неделимых полей, севосмен и тому подобное. Должны также удовлетворяться требования относительно возрождения естественных агролесоландшафтов, водообеспечения и водорегулирования. Особое внимание следует уделять развитию пригородных зон и зон со специальным режимом земле- и природопользования.

И лишь после выполнения всех этих требований выкупленные у пайщиков упомянутым государственным учреждением участки (лоты) должны прозрачно и открыто выставляться на тендер (продажу, аренду, аренду с выкупом) на вторичном рынке.

Следующие трансакции с приобретенными землями, а также проведение залога, ипотеки, внесения в уставные фонды или учредительные (учредительных) документы таких земель могут осуществляться через коммерческие учреждения после вступления в действие законов о государственном земельном кадастре и о рынке земель. Продажа также будет происходить на свободном открытом рынке через аукционы.

Но без кардинального и комплексного реформирования всех структур управления и контроля в этой сфере невозможно что-то сделать. Нужны широкомасштабные комплексные меры по рациональному и эффективному использованию земель сельскохозяйственного назначения и перспективного развития сельских территорий. Причем осуществлять их нужно, не забывая в то же время исправлять ошибки, допущенные при реформировании отношений собственности в аграрном секторе.

А у нас кое-кто считает, что земельные отношения можно изменить одним росчерком пера, переименовав, скажем, Госкомзем на соответствующее агентство. От этого, понятно, изменений не будет. Землей как ресурсом и основным средством сельскохозяйственного производства должно полностью опекаться Министерство аграрной политики. Регулирование земельных отношений, организация использования и осуществления мер по охране земли сельскохозяйственного назначения должны быть составляющими аграрного сектора.

Нужно напомнить, что в мае 1991 года на базе главка Министерства сельского хозяйства и продовольствия (теперь Министерство аграрной политики Украины) был образован Государственный комитет по земельной реформе (просуществовал один год).

Выведение ряда полномочий из министерства на то время было вполне оправданным. Но переименование комитета на Государственный комитет Украины по земельным ресурсам и впоследствии подчинение его Минприроды (без одновременного возвращения аграрному министерству присущих ему заданий и функций) было ошибкой.

— А ошибки нужно исправлять. Хотя и не стоит второй раз входить в одну и ту же воду. Опыт человечества свидетельствует, что из этого, как правило, ничего не выходит. Помочь делу могло бы создание государственного учреждения, которое можно было бы назвать «Национальный земельный банк Украины». Его целесообразно сформировать на базе Центра государственного земельного кадастра и частей Госземинспекции, сети БТИ, Госпредприятия «Информюст», Департамента геодезии, картографии и кадастра и Управления государственного контроля природопользования и структурных подразделений некоторых других органов исполнительной власти. Это был бы центральный орган исполнительной власти с соответствующими региональными и местными подразделениями и своим бюджетом, подконтрольный и подотчетный правительству. Земельному банку можно было бы поручить форматирование специальной базы данных о земле и ее ресурсах, создание геоинформационных систем, осуществление государственной регистрации земельных участков и недвижимости, связанной с ними, и прав собственности на них (единая государственная регистрационная система). От имени государства это учреждение должно было бы обеспечивать и гарантировать права собственности. В него поступала бы также первая рента (стоимостный эквивалент основного национального богатства) как составляющая экономического механизма реализации новой национальной политики природоохранительных и экономических отношений. Земельный банк может осуществлять также политику по разгосударствлению земель и утверждению отношений собственности, исправляя сделанные ранее ошибки в пользу граждан Украины.

Одновременно стоило бы совершенствовать Государственную инспекцию по охране природных ресурсов в структуре Минприроды Украины, пересмотрев содержание и полномочие этого органа.

А вот региональные подразделения органов земельных ресурсов целесообразно подчинить исполнительным органам местных советов, чем было бы существенно усилена система самоуправления.

И, главное, нынешнее Госземагенство Украины и его подразделения, включая часть Госземинспекции, стоило бы преобразовать в правительственный орган — Государственный департамент земельных ресурсов, подчинив его Минагрополитики. Это способствовало бы эффективному осуществлению государственной политики относительно земель сельскохозяйственного назначения. К тому же, госдепартамент необходимо признать единственным специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения. А работы по проведению землеустройства на национальном и региональных уровнях нужно определить приоритетными в системе мер по дальнейшему осуществлению земельной реформы и исправлению ранее допущенных ошибок.

Без решения затронутых и других проблем невозможно вести ни один конструктивный разговор о сельскохозяйственных землях как основном средстве производства и основном национальном богатстве народа Украины.

Александер КОВАЛИВ — заместитель директора Департамента регулирования отношений собственности и социального развития села Минагрополитики Украины, заслуженный работник сельского хозяйства Украины, кандидат экономических наук.