Директивы против своеволия

Противоречия между Президентом и правительством, возникшие в результате несовершенной конституционной реформы, похоже, имеют тенденцию только к заострению. Причем такие противоречия начинают проявляться в сфере внешней политики нашего государства. Но именно во внешней деятельности особенно важно, чтобы Украина говорила одним голосом. Однако до сих пор не видно признаков того, чтобы Президент и правительство, реализовывая внешнюю политику государства, действовали слажено. И это несмотря на подписание Универсала национального единства в августе этого года Президентом Украины Виктором Ющенко и лидером Партии регионов Виктором Януковичем, которому подпись под этим документом открыла путь к премьерству. Противостояние между ветвями власти заключается в возрождении механизмов и инструментов, которые существовали и раньше, но почему-то все забыли о них. Первым шаг в этом направлении, задействуя институт контрассигнации, сделал нынешний министр юстиции Александр Лавринович, еще пребывая в должности первого заместителя министра Кабинета Министров, руководителя правового управления правительства. Ответа ждать долго не пришлось — в Секретариате Президента вспомнили об институте директив, которые имеет право выдавать глава государства. Пока что никто не может предвидеть, как будет развиваться противостояние между двумя ветвями власти. Достаточно тревожным сигналом прозвучало заявление первого вице-спикера парламента Мартынюка, что во время поездки в США украинский премьер- министр должен отображать взгляды антикризисной коалиции.

Каким же образом можно достичь слаженности между ветвями власти в реализации внешнеполитической деятельности Украины? Возможно ли это осуществлять в рамках нынешней, подправленной в результате пакетного голосования в декабре 2004 года, Конституции? Ответы на эти вопросы пытались найти экс-министры иностранных дел Украины на международной конференции «Внешняя политика Украины в условиях нового формата власти: состояние, перспективы и приоритетные международные организации», которая состоялась на днях в Киеве.

Бывший министр иностранных дел Геннадий Удовенко считает, что разногласий во внешнеполитической деятельности между Президентом и премьер-министром можно избежать путем утверждения директив или указаний. Именно таким образом, на его взгляд, голос Украины на внешней арене может быть единым. Он напомнил, что премьер- министр Виталий Масол в свое временя был освобожден от занимаемой должности именно за нарушение директивы. Украинский премьер без согласования с МИД и Президентом подписал «нулевой» вариант и был за это освобожден.

Именно такой тактики — выдачи директив в сфере внешней политики — стал придерживаться нынешний Президент. «На сегодня мы эту практику, которая всегда существовала в Украине и в той или иной мере действовала, хотя и была утеряна определенная культура, возобновили», — объяснил заместитель председателя Секретариата Президента Украины Александр Чалый. По его словам, Президент реализует свои конституционные полномочия в сфере внешней политики дружески и корпоративно. «Мы решили, что будем действовать, во всяком случае на первом этапе, через форму указов Президента Украины. Потому что ни у кого сегодня нет сомнения, что указ — нормативный акт, который обязателен для всех ветвей власти к выполнению на территории Украины», — сказал он. Из его же слов следует, что за последнее время Президент издает указы, в которых требует от должностных лиц предоставить соответствующие предложения относительно директив, состава делегаций и других ключевых вопросов, связанных с той или иной внешнеполитической деятельностью украинского государства.

А. Чалый также отметил, что принимая какое-либо решение, Президент должен учитывать ситуацию в парламенте — есть ли большинство по этому вопросу — и учитывать позицию правительства. В то же время он отметил, что Президент вправе принять любое внешнеполитическое решение, которое не нарушает закон и Конституцию. «Другие ветви власти, которые с ним не согласны, имеют право обжаловать это решение в установленном Конституцией порядке», — подчеркнул заместитель председателя Секретариата Президента.

Позицию Секретариата Президента не совсем разделяют в аппарате премьер-министра. В частности, советник премьера — экс-министр иностранных дел Константин Грищенко — возражает, что внешнеполитическая деятельность является исключительно компетенцией Президента, аргументируя: такого слова как «исключительно» нет в Конституции.

«Скажите, где сейчас есть чисто внешнеполитическая деятельность и где провести это разграничение, когда практически под каждую внешнеполитическую акцию необходимо решать вопрос бюджетного финансирования», — указывает Грищенко. И потому, считает советник премьера, в данном случае политическую ответственность несет тот, кто выделяет средства и проводит это через парламент.

Константин Грищенко советует сторонам отработать порядок взаимодействия, соответствующий современному конституционному полю, распределению полномочий и широкой договоренности, которая должна быть между Президентом и премьер-министром (к которой стремится премьер-министр) и где будет понятным, в какой плоскости стороны будут согласовывать свои позиции. «Здесь не может быть никаких исключений или исключительных полномочий. Здесь должна быть система выработки определенного консенсуса», — отметил советник премьера. Кроме того, он подчеркнул, что сейчас «существует острая необходимость выработки такого механизма, который базировался бы на понимании, на осознании того, что ни одна из ветвей власти не может навязать свою политическую волю другой, и что мы должны работать вместе, чтобы получить поддержку в парламенте — без этого такой поддержки в парламенте просто не будет».

А. Чалый согласился, что сторонам следует искать консенсус. В то же время он отметил, что на сегодня во внешней политике один бог — Конституция и закон. Кроме этого, добавил он, существуют действующие указы Президента, и потому правительство имеет возможность действовать в соответствии с Конституцией. «В правовом государстве все должны выполнять законы. Если кто-то не согласен, то должны их обжаловать», — подчеркнул заместитель председателя Секретариата Президента. Он также напомнил, что контрассигнация во внешней политике касается одной формы указа — о назначении и отозвании послов, а все другие указы в контрассигнации не нуждаются.

Разноголосица во внешней политике тревожит и метра украинской дипломатии, экс-министра иностранных дел Анатолия Зленко. Он также признал, что до принятия новой Конституции существовал механизм формирования внешней политики и принятия внешнеполитических решений. По его словам, сейчас этот механизм нарушен в определенной мере и дает основания для разных толкований.

По мнению Зленко, директивы имеют право на существование, но они должны определять стратегию нашего внешнеполитического курса Украины. Как образец он считает директиву 2002 года — Указ о стратегическом партнерстве с НАТО с конечной целью вступления Украины в НАТО. Поэтому, считает он, нельзя скатываться к тому, чтобы выпускать директивы относительно поездок премьер-министра.

Однако в Секретариате Президента так не считают. А. Чалый призвал коллег с команды премьер- министра выполнять законы. «Если мы строим демократическое правовое государство, то нужно стоять исключительно на позициях законодательства», — отметил он. По его словам, за невыполнение директив могут последовать санкции со стороны Президента. «Украинское законодательство дает возможность спросить у любого государственного чиновника или должностного лица как в сфере дисциплинарной ответственности, так и других видов, включая политическую. Президент Украины очень четко владеет этим инструментарием. Поэтому я бы просил всех относиться к выполнению существующего законодательства в этой сфере. Бесспорно — через консенсус и переговоры в установленный срок. Просто не выполнять указ, тогда где мы живем?» — сказал А. Чалый.

Бывший посол Украины в США Юрий Щербак видит нынешнее противостояние между ветвями власти в желании одной стороны стать победителем при новой системе власти. «Победителей здесь не будет. Мы все проиграем», — считает он.