Бюджетний процес: як уникнути катастрофи?

Валентин СИМОНЕНКО, голова Рахункової палати України, доктор економічних наук

Сьогодні, коли бюджетно-фінансова криза в нашій країні загрожує перерости в катастрофу, дедалі частіше (зокрема й на офіційному рівні) можна почути думку, що нібито всі наші біди через брак реальних реформ у бюджетно-фінансовій сфері. Отже, якщо зважити на ці моменти й розставити по-новому акценти макроекономічної політики, то ситуація зміниться на краще.

Передусім хочу нагадати всім, хто насаджує свої погляди, що протягом останніх років офіційне реформування економіки саме й зводилося головним чином до досягнення стабілізаційних процесів у фінансовій сфері. І саме там декларувалися найвизначніші досягнення. Адже про це неодноразово заявляли з різних трибун усі без винятку вищі посадові особи держави. А як наслідок ми маємо «брак реальних реформ у фінансовій сфері». Закономірним є запитання: «Що ж реформувалося?»

Проте, мабуть, головне не в цьому. Знову либонь не з того кінця беремося. По-перше, плутаємо причини й наслідки, а, по-друге, намагаємося вже вкотре (і безуспішно) слабеньким «лакуванням дійсності» змінити реальний стан справ. Переконаний, що не акценти слід міняти, а економічну політику в принципі. Тут корінь питання. За наших надзвичайно тяжких кризових умов економічна політика мусить бути політикою економічного зростання.

Та давайте спершу з’ясуємо, що лежить в основі тих незначних, але все-таки позитивних тенденцій економічного зростання, які ми спостерігаємо останнім часом в економіці країни. Очевидно, весь цей статистичний позитив забезпечується за рахунок двох найважливіших чинників: 1) одностороннього розвитку сировинних галузей і експорту їхньої продукції; 2) швидкого і певною мірою вже некерованого зростання внутрішньої та зовнішньої фінансової заборгованості держави. Справді, можна запровадити найжорсткіший режим обмеження бюджетних видатків, а держава все-таки більше витрачатиме, ніж зароблятиме. Можна до нескінченності реформувати фінансову сферу, а переважна частина фінансових ресурсів, попри це, йтиме на обслуговування бюджетного дефіциту й державного боргу. І вся справа впиратиметься в ті чинники (а точніше античинники) економічного зростання, про які йшлося вище.

За роки незалежності питома вага ряду сировинних галузей збільшилась у 2,5 — 3 рази, тим часом як машинобудування — зменшилась удвічі. Ми маємо шанс найближчими роками втратити наші завоювання в царині високих технологій і остаточно затвердитись як країна технологічно відсталої економіки. Враховуючи колосальний розрив між вартістю сировини й вартістю кінцевих продуктів (які створюються саме в машинобудуванні, верстатобудуванні тощо), нестабільність цін на сировину на світовому ринку, сумнівність із точки зору конкурентоспроможності нашої експортної продукції, стає зрозуміло, що нинішні бюджетно-фінансові проблеми за такої промислової політики просто не буде розв’язано.

Аніяк не сприяє їх розв’язанню також зростання витратності економіки країни (сьогодні більше половини всіх підприємств і організацій працюють збитково) і, як наслідок, зменшення її ефективності. Адже далеко не випадковим є те, що держбюджет за доходами за сім місяців цього року виконано лише на 38,6 відсотка. При цьому заборгованість у соціальних виплатах населенню з бюджетів усіх рівнів має багаторічну сталу тенденцію до зростання: за сім місяців цього року вона становить за зведеним бюджетом країни 3,4 млрд. грн., за державним — 2,3 млрд. гривень.

Сьогодні вже явно недостатньо ставити питання про розвиток вітчизняного виробництва загалом. Украй необхідно терміново переорієнтувати реальні фінансові потоки на розвиток технологічно складних виробництв. Відтак, економічну політику слід орієнтувати на своєрідні «точки зростання» — потужні в технічному й конкурентному плані компанії в обробній промисловості, які максимально використовують нагромаджений за попередні роки потенціал.

Без державних інвестицій тут просто не обійтися. Правда, кажуть, що немає коштів (про кошти ми поговоримо нижче). Однак у загальній сумі видатків бюджетів останніх років обсяг державних капіталовкладень становив у середньому 4-5% (трішки більше 1% від ВВП). Це, справді, прикро мала величина. Та якби навіть ці, відносно невеликі державні капіталовкладення використати не за принципом «кожній сестрі — по сережці» чи «хто ближче», а в «точках росту», — ефект був би очевидним. Інша справа, що потрібно заздалегідь готувати вибрані для інвестування «точки росту» до ефективного освоєння капіталовкладень. Це, до речі, стосується також іноземних кредитів. Прикладів, коли такі кредити не лише не дали ефекту, а й лягли величезним тягарем на державний бюджет країни — безліч. Більше того, нелегка ноша погашення іноземних кредитів, отриманих підприємствами під гарантії Кабінету Міністрів, нерідко перекладається на Державний бюджет, з якого на це за 1997 рік і перше півріччя 1998 року практично незаконно пішло 450 млн. доларів США. Якби реально запрацювали вищезазначені «точки росту», то ефект мультиплікації, широко відомий у світовій економіці, неминуче «надихнув» би сотні й тисячі зв’язаних з ними виробництв.

Коли говорити про наш зовнішній борг, то його основною цільовою функцією було перекриття емісійних каналів усередині країни. На офіційному рівні навіть висловлювалася точка зору, що нам дуже вигідно позичати дорогі гроші на зовнішньому ринку. Словом, нехай будуть найдорожчі зовнішні позичання — аби лише інфляція всередині країни була мінімальною.

Політична підоснова всього цього зрозуміла — низькі темпи інфляції передусім потрібні для звіту перед Міжнародним валютним фондом. А стосовно економічної суті цього процесу, то очевидним є одне — зовнішня заборгованість дуже слабо вплинула на реальне поліпшення справ в економіці країни. Судіть самі: тільки за шість місяців поточного року державний зовнішній борг збільшився в 1,21 разу й на 1 липня 1998 року становив 22 млрд. гривень. Однак, при цьому частка збиткових промислових підприємств збільшилася до 53%; аграрний сектор економіки стає суцільно збитковим. За таких умов стає неминучим наростання бюджетної кризи, збільшення явного (й особливо прихованого) дефіциту бюджету.

Цілком очевидно, що необхідна термінова переорієнтація самої спрямованості зовнішніх позик. Не «латання» дір у бюджеті має бути їх основною функцією, а довготермінове інвестування національної економіки. Нарешті, навіщо так панічно боятися контрольованої інфляції? Адже будь-яка виробнича стабілізація (і, тим паче, зростання виробництва) неодмінно зв’язані зі збільшенням кількості грошей в обігу. Тим часом як стабілізація фінансово-грошової системи вимагає жорсткого обмеження грошового обігу.

Скільки ж можна обмежувати цей грошовий обіг, так і не вийшовши (як показало реальне життя) на кінцеву мету — фінансову стабілізацію? Потрібно розірвати це замкнене коло: беремо зовнішні позики «під прапором» боротьби з інфляцією і внутрішньою грошовою емісією, з метою, нібито, фінансової стабілізації. В результаті ніякої серйозної фінансової стабілізації немає, і навіть ще гірше: немає й реальної виробничої стабілізації, зовнішні позики мають, переважно, непродуктивний характер. Унаслідок цього бюджет пустий, точніше, він весь у «дірках», які знову доводиться закривати, зокрема й за рахунок коштів зовнішніх позичань. Уже сьогодні на кожного жителя країни припадає чималий зовнішній борг. Де гарантія, що, збільшивши цей борг удвічі чи втричі, ми досягнемо реальної фінансової стабілізації? Таких гарантій просто немає, якщо виходити з наших попередніх «досягнень». Починати, думаю, слід із максимального скорочення покриття дефіциту держбюджету за рахунок дорогих зовнішніх кредитів (а можливості для зменшення обсягу цього дефіциту, як ми побачимо далі, є).

Стрімке зростання внутрішнього державного боргу істотно вплинуло на збільшення державного боргу загалом. Лише за шість місяців поточного року державний борг виріс на 21% і на 1 липня 1998 року становив 37,8 млрд. гривень. Сьогодні видатки на обслуговування й погашення державного боргу порівнянні(!) з усією дохідною частиною держбюджету. Тим часом як 1996 року ці видатки становили 20% від прибутків держбюджету, а 1997-го — вже 41%, за 6 місяців 1998 року — понад 90%. Інакше кажучи, найближчими роками цілком вірогідна така ситуація: практично вся дохідна частина бюджету йтиме на обслуговування й погашення державного боргу. А як же виконувати за таких умов різні соціальні виплати, зокрема за так званими захищеними статтями держбюджету? Питання, як то кажуть, без відповіді...

Правда, відповідь є. Ми повинні чесно визнати, що маємо «ерзац-замінник» фондового ринку, побудований за принципом фінансової піраміди. Через механізми реального фондового ринку, справді, можна фінансувати дефіцит державного бюджету, відмовившись при цьому від хибної практики карбування інфляційних грошей. Але ж ми тому й не можемо покрити дефіцит держбюджету за рахунок механізмів фондового ринку, що немає самого фондового ринку. Зовсім не випадково, що ми не зуміли цього зробити за рахунок емісії короткотермінових державних цінних паперів торік, коли бюджетний дефіцит перевищив 6,2 млрд. гривень. Ще проблематичніше це буде зробити за рахунок вказаного джерела цього року, коли, за експертними оцінками, дохідну частину бюджету завищено на 3 млрд. гривень, а реальний дефіцит цього року буде вищим від попереднього. Власне, минулі півроку вельми наочно підтверджують цю прогнозовану негативну тенденцію: дохідну частину держбюджету виконано менше, ніж на третину, а ліміт дефіциту держбюджету при нагромадженій бюджетній заборгованості витрачено практично наполовину. А ще, як то кажуть, не вечір. Якщо в другому півріччі розрив між темпами зростання доходів і видатків держбюджету збільшиться (що цілком вірогідно), то реальний дефіцит держбюджету цілком може досягти прогнозованих 6,3 млрд. гривень. Знову доведеться форсовано випускати ОВДП? Одним словом, заженемо застарілу хворобу ще глибше. Де ж вихід?

Вихід у розвитку реального фондового ринку. Адже іншого становища, за великим рахунком, просто не могло бути, коли врахувати, що сьогодні в Україні співвідношення державних і корпоративних цінних паперів на фондовому ринку 13:1 (при загальновизнаних міжнародних стандартах 1:2). Це співвідношення повинно різко змінитися на користь корпоративних цінних паперів — тоді фондовий ринок дасть чималі додаткові кошти для покриття бюджетних потреб і, зокрема, для покриття дефіциту бюджету.

А сьогодні практично всі кошти фондового ринку, так само як і нагромадження банківського сектора, йдуть у державні цінні папери, аби надалі благополучно «розчинитися» в горезвісній фінансовій піраміді. Адже держава штучно приваблює банки високою дохідністю своїх цінних паперів, їхньою стовідсотковою ліквідністю і короткотерміновістю обігу. Завдяки цьому, крім усього іншого, з ринку «викачуються» останні інвестиційні ресурси. Ясна річ, це призводить, надалі, до дефіциту банківських кредитних коштів (останні через ОВДП просто спрямовуються на покриття дефіциту держбюджету), роздування ринкової відсоткової ставки. Додайте до цього нестабільність виплат за вже розміщеними державними цінними паперами, і ви матимете повне уявлення про інвестиційний клімат в Україні.

Цілком очевидно, що винятково високі темпи випуску державних цінних паперів і дуже висока ціна внутрішніх позичань держави завдали вітчизняній економіці подвійного удару. З одного боку, піраміда ОВДП, як ми бачили, вимагає на своє погашення та обслуговування дедалі більших коштів, й це величезною мірою дестабілізує державні фінанси. Причому, поява сьогодні тенденції до неконтрольованого певною мірою й дуже інтенсивного збільшення державного боргу загрожує вже крахом усієї системи державних фінансів. З іншого боку, саме ринок ОВДП геть «вимиває» останні інвестиційні ресурси, наганяє ціну кредитів тощо. Отже, без звуження ринку ОВДП (як в абсолютних масштабах, так і за рахунок розширення ринку корпоративних цінних паперів) з одночасним істотним зниженням ціни внутрішніх державних позичань ніяк не обійтися. Інакше краху всієї фінансової системи (як фінансів держави, так і фінансів господарюючих суб’єктів) просто не уникнути.

Але це далеко не все, що стосується ринку цінних паперів. Саме тому, що ми маємо справу з його «ерзац-замінником», населення не вкладає свої заощадження в цінні папери (як це робиться в усьому цивілізованому світі). Тим часом, громадяни України зберігають нині не менше 25—30% своїх прибутків. Загалом це потенційні інвестиційні ресурси й водночас колосальне джерело наповнення дохідної частини бюджету. На жаль, ці величезні кошти працюють на заокеанську економіку, оскільки значна їх частина конвертується в долари. Інша ж частина заощаджень населення загалом не працює на вітчизняну економіку, пасивно залишаючись, як кажуть у народі, «в панчохах».

Якби за рахунок цінних паперів в Україні активно здійснювалося інвестування, і якби фондовий ринок впливав на рух інвестиційних потоків, на їх «тяжіння» до найприбутковіших виробництв, це, безсумнівно, позитивно вплинуло б і на повернення вивезених за кордон капіталів (крім усіх інших чинників). Я думаю, коли серйозно говорити про реформування фінансової системи, то передусім потрібно вирішити питання: або дедалі більше втягуватись у процес обслуговування дефіциту держбюджету через безперспективний і згубний для вітчизняної економіки випуск ОВДП чи їх замінника, або налагоджувати в загальнодержавному масштабі ефективний і гнучкий механізм кредитування вітчизняної економіки через вітчизняні банківські структури. Інакше кажучи, потрібно спробувати (якщо не цього, то, принаймні, наступного року) хоч якоюсь мірою повернути потоки кредитної емісії в напрямі реальної економіки для «запуску» інвестиційного циклу.

Інший шлях: повне «заморожування» нинішньої катастрофічної ситуації в економіці. Це рівною мірою стосується й бюджетного процесу загалом. Принципово бюджетний процес змінити не можна, якщо переважна більшість господарюючих суб’єктів усіх форм власності виявилися геть позбавленими змоги використовувати для розвитку виробництва довгострокові кредити.

№176 16.09.98 «День»
При використанні наших публікацій посилання на газету обов'язкове. © «День»