Децентрализация как... постоянная дискуссия

Развитие государственной службы Украины в условиях вызовов современности, проблемы децентрализации и территориальной реформы, историко-культурологический опыт (мировой и отечественный) государственного управления рассматривались на международной конференции ІІІ «Разумовские встречи», которая проходила в Чернигове накануне Дня местного самоуправления Украины. Отсюда и объявлены направления работы, с помощью которых организаторы пытались объединить вузовских специалистов и представителей органов власти на одной площадке. Инициировали Встречи два года назад Северский центр последипломного образования и общественная организация «Северский институт региональных исследований». Их поддержал фонд Ганса Зайделя. К организации приобщились Институт законодательства Верховной Рады Украины, Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы, Энциклопедическое издательство, Киевский офис Института Кеннана, местный технологический университет...

В нынешнем году конференция привлекла к себе едва ли не наибольшее за все время своего существования внимание. Кроме украинских специалистов, впервые выступали с докладами граждане Германии и Беларуси. А открывали собрание, также впервые — председатель Черниговского областного совета Николай Зверев и и.о. главы облгосадминистрации Сергей Журман. Участники конференции соглашались — в настоящее время мы находимся на этапе наработки практического механизма реализации реформы местного самоуправления. Нужно от слов переходить к делу. В дальнейшем попытаемся познакомить читателей с некоторыми рассуждениями, прозвучавшими в Чернигове.

ПЛЮС ДЕБЮРОКРАТИЗАЦІЯ ВЛАСТИ

По мнению директора Института законодательства Верховной Рады Украины Александра Копыленко, тема децентрализации имеет в Украине давнюю историю, уходя своими корнями в позапрошлый век — Кирилло-Мефодиевское общество, Михаил Драгоманов, Иван Франко, Михаил Грушевский и другие деятели украинского национально-освободительного движения начала прошлого века. Если же говорить о современности, то в течение 23 лет независимости Украины направленность научных поисков и посылов не меняется. Собственно, по утверждению ученого, всегда речь идет о трех вещах: реальной способности местного самоуправления осуществлять свои полномочия; наличии финансовых ресурсов; восприятии центральной властью местного самоуправления как равноправного субъекта. У нас есть уже собственный, к сожалению, негативный опыт децентрализации в Крыму, когда так и не удалось удовлетворительным образом сбалансировать отношения региона и центра. Но и такой результат, по убеждению Александра Копыленко, нужно учитывать, чтобы провести реформу местного самоуправления. Сейчас, в отличие от предыдущих периодов, есть реальная воля руководства Украины для ее реализации. Впрочем, предупредил законодатель, нужно, чтобы наряду с децентрализацией произошла дебюрократизация власти, чтобы каждый человек чувствовал свое достоинство в отношениях с ней.

ЛИКВИДАЦИЯ ПЯТИ МОНОПОЛИЙ

Ярослав Пилинский, старший советник Киевского представительства Института Кеннана: мы до сих пор живем в удивительном и неудобном состоянии перманентной революции. И не потому, что украинцы так любят перевороты или их постоянно к ним подталкивают. Нет, именно незавершенность революции, несоответствие ее результатов ожиданиям и стремлениям революционера, беспорядок во власти и неадекватность фактической деятельности заявленным идеалам вынуждает граждан восставать раз за разом.

В связи с этим, по мнению докладчика, возникает вопрос: можем ли мы пойти по другому пути? Одну из гарантий такого поворота он видит в реформе местного самоуправления. В Украине она давно назрела. Но до сих пор непонятно — реализует ли наше государство успешный польский пример или начнет выдумывать что-то свое с целью, скорее, имитировать, чем реформировать систему государственного управления.

По мнению Ярослава Пилинского, должны быть маркеры, подтверждающие искренние намерения. В первую очередь, на местном (и не только) уровне нужно ликвидировать пять монополий: на политическую власть, иерархическую зависимость, собственность, финансовую, административную.

Итак, изменения будут касаться основ государственного строя. Условием их внедрения являются: политическая воля руководства государства; достаточное количество квалифицированных экспертов; поддержка со стороны средств массовой информации и граждан, их сознательное участие в переменах. А необходимое и обязательное обстоятельство — образование государственных служащих, повышение уровня их профессиональной компетентности.

При этом не стоит забывать, что Майдан по свое сути — буржуазная революция. Образованные люди, принявшие в нем участие, требовали, в первую очередь, экономических перемен. Произойдут ли они — покажет ближайшее время. Ясно одно: без модернизации Украины в целом успех административной реформы невозможен.

ЧТО ДЕЛАТЬ С БЮРОКРАТОМ?

Анатолий Чемерис, директор Института управления (Львов): в обществе существует ряд штампов относительно государственных служащих, а именно: одиозные, высокомерные, немотивированные, коррумпированные, безынициативные, неквалифицированные, необязательные, лживые, сторонники двойных стандартов, саботажники перемен... По мнению докладчика, частично они подтверждаются официальными оценками. Но ни в коей мере это не означает, что мы должны отказаться от бюрократии — в мире не существует успешного государства, которое бы не овладело трансформацией политических решений в бюрократические демократические процессы. Ведь политики формулируют общественный заказ, а реализовывают его государственные служащие. Поднятые проблемы — на самом деле, наши задачи. Их нужно превращать в цели для получения иных результатов, чем сегодняшние.

По убеждению Анатолия Чемериса, к сожалению, у нас немногие говорят о конкретике. Скажем, что нужно сделать с существующими управленческими структурами? При нынешнем положении дел государственный служащий почти не контролируем в смысле результата, для него главное — вовремя прийти и уйти с работы. Содержание документа, его качество немногих интересуют. Тогда зачем менять себя?

То же самое касается налаживания правильного политического процесса — если мы говорим о необходимости прозрачности, отчетности, то она должна быть везде, включая министерские должности. Это вопрос доверия к власти. В данном случае подходы бизнеса, который склонен работать при так называемой «тишине» (по сути — закрытости), неприемлемы для общественного сектора, которым является государственное управление.

Руководитель управления экономики и развития города Кемптен (федеральная земля Бавария — Германия) Рихард Шисль выразил мнение: «Децентрализация власти — не столько результат, сколько постоянно действующая задача, процесс, присущий демократическому обществу. Нужно осознавать, что процессы децентрализации и централизации происходят одновременно. Всегда это вопрос о власти, полномочиях и деньгах. Децентрализация центральной власти означает, в первую очередь, децентрализацию финансовых потоков. Если местное самоуправление хочет получить больше полномочий, то оно в первую очередь говорит о финансах. Поэтому дискуссия о децентрализации может происходить лишь там, где есть отважные граждане. Продолжается она на разных уровнях.

В Германии существует мнение, что Брюссель забирает слишком много полномочий у членов ЕС. В то же время Бавария бойко дискутирует с Берлином относительно своих полномочий. В этой федеральной земле были и до сих пор есть мнения, не стоит ли стать независимым государством. В Баварии, одном из доноров Германии, распространено ощущение, что она слишком много отдает денег. Поэтому судится с федеральным уровнем относительно их перераспределения. Территориальные сообщества точно так же дискутируют с земельным правительством в Мюнхене за финансы. Более того, Бавария состоит из южной и северной. Последняя хотела бы отделиться. В конце концов, в 2014 году принято решение: часть полномочий министерства финансов Баварии будет передаваться новому ведомству, которое будет заниматься исключительно северной частью».

Как утверждал Рихард Шисль, в ЕС нет ни одной страны, где бы не существовало сепаратистских настроений. В Германии — это Бавария, в самой Баварии — ее север. Мирный ход такой дискуссии достигается с помощью хорошо функционирующей демократии, а все противоречия решаются в соответствии с устоявшимися процедурами. В Баварии действует закон о местном самоуправлении 1869 г., основы которого не менялись доныне. Правда, сам он стал одним из результатов предыдущей войны Баварии и северной Германии.

КАК ПОНЯТЬ ДРУГ ДРУГА

Заместитель директора государственного научного учреждения «Энциклопедическое издательство» Владимир Кривошея обратил внимание, что в украинской энциклопедистике термины «децентрализация власти», «местное самоуправление», «повышение уровня профессиональной компетенции», за редким исключением, отсутствуют. А без четко сформулированных дефиниций мы обречены на непонимание друг друга. Отсюда потребность в создании универсальной энциклопедии, которая должна объединить отраслевые — политическую, историческую, государственного управления, юридическую и другие, а также региональные.

Другая ее функция — представительская, ведь государство должно представлять себя в мире в том числе своими специфическими знаниями. Как, скажем, Объединенное королевство — «Британикой». А Украина за время независимости не выпустила энциклопедии, посвященной самой себе.

Такая универсальная украинская энциклопедия и ее портал должны появиться за шесть лет.

Полная версия материалов конференции будет напечатана в начале следующего года в одноименном журнале.