Цугцванг Временного правительства

Вернувшись после многолетнего пребывания за рубежом домой, известный русский писатель и диссидент Александр Солженицын сделал несколько, скажем так, противоречивых заявлений, в том числе относительно Украины. Но один из его тезисов, высказанный во время выступления в Государственной думе Российской Федерации, ни тогда, ни впо-следствии не обсуждался. Вспомнив о неудачной попытке демократических преобразований в 1917 г. и судьбе их кормчих, оратор отметил: «Но они не были ворами». То есть, по его мнению, решения лидеров Февральской революции диктовались, в первую очередь, не меркантильными интересами или расчетами личной, семейной или корпоративной выгоды, сохранением власти, а стремлением увидеть свою страну другой. Такой, в частности, где в основе государственного управления — идеи народного представительства, ответственности правительства перед избирателями, децентрализации власти, ее разгосударствление путем передачи полномочий и ресурсов органам местного самоуправления. То были стремления, последовательно высказываемые всеми реформистскими силами в Российской империи. Впоследствии их поражение стало своего рода рациональным обоснованием для государственного строительства, основывавшегося на принципах тоталитаризма. Впрочем, вероятно, что шанс на реализацию демократического варианта развития был потерян не столько его инициаторами в 1917 г., а имперской властью еще в 1916 г. И связано такое наблюдение с проблемой реформирования органов самоуправления, в первую очередь городских дум.

В ХIХ — начале ХХ вв. Российская империя была примером государства, где реформы, необходимость в которых остро чувствовало общество, оттягивались до последней возможности, что приводило в конце концов к революционным взрывам. В канун 1917 г. городское самоуправление продолжало существовать на основе законов 1892 г., которые предусматривали цензовое избирательное право. По данным одного из лидеров конституционных демократов Л. Велихова, в городах только около одного процента граждан имели избирательное право. После революции 1905 г. и создания хотя и ограниченного, но все же народного представительства в виде Государственной Думы такое состояние дел выглядело явным абсурдом. К тому же, думы находились в полной административной зависимости от государственной власти. Кроме того, стоит помнить о весьма своеобразной этнической структуре тогдашних городов. Скажем, треть горожан украинских губерний составляли евреи, немного меньше — россияне и украинцы, несколько процентов — поляки, немцы, румыны, крымские татары и др. Впрочем, ключевые административные должности в городах Украины занимали россияне, а на Волыни и Подолье — также поляки, потому что именно они представляли состоятельные слои. Поэтому получалось, что цензовые думы не имели общественной легитимации — ни по социальному признаку, ни по национальному.

В начале марта 1917 г. в своей декларации Временное правительство выделило выборы в органы местного самоуправления на основе общего, равного, тайного и прямого голосования как одну из приоритетных задач. Основными целями изменений, по мнению Министерства внутренних дел, должны были стать:

— коренная перестройка «всего местного управления, которое должно отныне находиться в органической связи с новым государственным устройством, пропитавшимся идеей власти, идущей во всех ступенях своих от населения»;

— «превращение органов непосредственного государственного управления на местах в органы самоуправления и предоставление органам самоуправления, теперь низложенным, всей полноты государственной власти на местах».

Вскоре по поручению Временного правительства упомянутое министерство образовало Особое совещание по реформе местного самоуправления и управления. 26 марта на своем первом заседании оно выделило из своего состава семь комиссий, одна из которых непосредственно занималась городским избирательным законом. В ее состав вошли упомянутые Л. Велихов и М. Арефьев. 9 апреля закон о выборах был утвержден на общем собрании Особого совещания. В тот же день Временное правительство приняло его в форме постановления.

В конечном виде закон устанавливал общее, равное, прямое и тайное голосование. Причем избирательное право распространялось как на мужчин, так и на женщин, что для начала ХХ в. было в диковинку. Не без колебаний авторы согласились на пропорциональную систему выборов по партийным спискам. Правда, такие списки могли формировать объединения граждан по любому признаку (территориальному, профессиональному, религиозному и др.), а не только по партийному. На момент принятия это был самый демократичный избирательный закон в мире.

Другой аспект внедряемых изменений касался полномочий городских дум. Отныне они избавлялись от административной опеки органов государственной исполнительной власти, которая потеряла право согласовывать кандидатуры избранных гласных и должностных лиц управы, а также уже не могла непосредственно вмешиваться в принятие решений думами. За губернскими комиссарами, которые пришли на смену губернаторам периода царизма, сохранялись только контрольные функции и общее руководство.

Временное правительство возлагало большие надежды на выборы в органы местного самоуправления. Появившись в результате революции, то есть силового нарушения действующего законодательства, оно стремилось найти своей власти и действиям максимально легитимную основу, поэтому считало — лишенные доверия граждан цензовые думы и земства как базовые структуры на местах не имеют права проводить избирательную кампанию в Учредительные собрания, да и не смогут. Собственно, именно с последними долгое время связывались надежды на коренные превращения: они, а не временные органы власти должны были принять принципиальные для страны решения. Кроме того, местные выборы рассматривались как своеобразная техническая репетиция выборов в Учредительные собрания — ведь большинство граждан раньше вообще не принимало участия в выборах, их необходимо было научить выражать свою волю демократическим способом.

Таким образом, календарь выборов в Учредительные собрания зависел от графика выборов в новые демократические думы и земства. После колебаний и заявлений относительно ускоренного проведения выборов во Всероссийскую Конституанту еще летом Временное правительство назвало дату голосования — 17 сентября 1917 г. Сегодня мы можем разве что размышлять об альтернативных вариантах развития событий. Случилось так, как случилось, вопрос — почему. Как отметил премьер-министр князь Г. Львов на совещании губернских комиссаров 22 апреля 1917 г., «нельзя было оставаться при старом цензовом составе городских дум и земских собраний, поднявшаяся волна русской демократии стремилась к скорейшему преобразованию органов местного самоуправления». Но организация выборов по новому демократическому закону требовала времени, а его не было. Поэтому Временное правительство, стремясь спасти действующие думы как основу для будущего реформированного местного самоуправления, параллельно с подготовкой избирательного закона согласилось на их демократизацию. В общих чертах она возводилась, как правило, к пополнению состава существующих цензовых дум представителями общественности. В отдельных случаях состав старых дум полностью менялся. По данным Министерства внутренних дел, из 414 анкетированных городов в 287 цензовые думы пополнились новыми гласными, в 122 их состав не изменился, а в 5 думы разогнали.

На практике упомянутая реорганизация началась, не ожидая никаких распоряжений из центра. Более того, уже после издания нового закона о выборах демократизация по локальным правилам продолжалась, вместе с тем настоящие выборы откладывались, а с ними — и выборы во Всероссийское Учредительное собрание. Очевидно, это был вынужденный шаг. В революционных условиях цензовые думы не имели достаточной социальной и национальной опоры, чтобы подготовить и провести выборы в Учредительное собрание, хотя и владели необходимыми для этого техническими возможностями. Опираться на другие, популярные, но нелегитимные властные образования (в первую очередь — комитеты представителей общественных организаций) правительство не хотело — по собственным убеждениям (демократы, все же). А переизбрать органы городского самоуправления быстро не получалось, потому что на местах революционеры стремились как можно скорее их демократизировать и диктовать свою волю цензовикам (как пренебрежительно называли гласных старых дум и земств), а уже потом проводить голосование по принятому Временным правительством закону. Как следствие, пик городских выборов пришелся на июль — август 1917 г., что автоматически делало невозможным голосование во Всероссийское учредительное собрание 17 сентября. Здесь, собственно, и вспоминается утраченный в конце 1916 г. шанс внедрения городской реформы и заторможенная реакция на предложения оппозиции государственной власти.

Временное правительство, получив власть, по большей части оказалось беспомощным и по факту вынуждено было согласиться на так называемую демократизацию дум, отодвинув во времени выборы. Как следствие, оно (из наилучших и искренних соображений) упустило драгоценное время. Но значительно больше его потеряла предыдущая государственная власть, оставив без внимания возможности реформ из-за страха перед ними и нежелания воспринимать политических оппонентов в качестве участников диалога. Поэтому после Февральской революции сложилась ситуация, известная как цугцванг, когда любой шаг нового правительства только ухудшал состояние дел. Следствием стало разрушение государства как такового и коренное изменение политического ландшафта и направления развития.

Ведущий страницы «История и «Я» — Игорь СЮНДЮКОВ. Телефон: 303-96-13.

Адрес электронной почты (e-mail): master@day.kiev.ua