Будут ли учиться украинские бюрократы?

Опорой Австро-Венгерской империи была бюрократия. Хорошо построенная и сбалансированная, она и доныне является примером одной из самых эффективных систем государственной службы, которая профессионально соединяла интересы центра с местными потребностями, удерживая весьма разноликую страну, которая, кстати, по площади почти равнялась современной Украине. Если бы не Первая мировая война... Это дело прошлого, впрочем, понятно, что один из ключей к успеху — адекватная реалиям настоящего система государственного управления. Ее основу составляют люди, которых в Украине, независимо от политических убеждений, часто пренебрежительно (такой вот козел отпущения) называют чиновниками. Чтобы меньше появлялось нареканий, их во все времена надо учить. Если претензии есть, к тому же — много, то и проблем здесь хватает. Похоже на то, что довольно скоро систему обучения государственных служащих Украины ожидают значительные изменения.

На днях должен быть одобрен Национальный план действий, направленный на внедрение с 1 января 2013 г. нового Закона Украины «О государственной службе», что, в отличие от предыдущего, основывается на функциях, которые выполняют государственные служащие в государственных органах власти. Речь идет о разработке ряда подзаконных актов и проведении мероприятий. Среди прочего документ содержит раздел «Организационное обеспечение профессиональной и эффективной государственной службы», который предусматривает, в частности, реформирование центров переподготовки и повышения квалификации работников органов государственной власти и органов местного самоуправления (в 2011 г. в указанных центрах повышало квалификацию свыше 90 тыс. слушателей). В результате реформирования в сентябре прошлого года все Центры должны утратить статус учебных заведений, их деятельность не будет подлежать лицензированию в Министерстве образования и науки, молодежи и спорта Украины.

Довольно сложно говорить о вещах, которые находятся только в стадии обсуждения и разработки. Но лучше теперь, чем потом — как было с Налоговым кодексом, например. Поэтому попробую обобщить и сформулировать предложения экспертов, которые высказываются в связи с затронутым вопросом:

— реорганизовать указанные центры, переведя их из коммунальной собственности в государственную, а финансирование — из местных бюджетов в государственный, создав тем самым вертикаль для реформирования государственной службы Украины;

— лишить их статуса заведений последипломного образования, закрепленного в Положении о центре переподготовки и повышения квалификации работников органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций, выведя их таким образом из сферы действия законодательства Украины об образовании и, в частности, снять ограничения относительно использования бюджетных средств для зарплаты преподавателям;

— упразднить относительно центров процедуру лицензирования образовательных услуг в Министерстве образования и науки, молодежи и спорта Украины как такую, которая не нужна для осуществления «повышения уровня профессиональной компетентности государственного служащего ... в форме профессиональных программ, специальных курсов, тематических семинаров, тренингов, стажировки, в других формах в порядке, определенном специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам государственной службы» (так в Законе); при этом повышение квалификации предусматривается отдать высшим учебным заведениям ІІІ—ІV уровней аккредитации.

Надеюсь, что почти двенадцатилетний опыт работы в Черниговском центре дает мне право выразить некоторые мнения по поводу предложений экспертов...

Проблема источников финансирования центров и, фактически, формы их собственности рассматривалась еще в 1995 г. Тогда предложение Главгосслужбы Украины относительно финансирования из государственного бюджета было отклонено, вместе с тем решили финансировать центры, кроме тех, которые находятся в составе Национальной академии государственного управления при Президенте Украины (далее — НАГУ), за счет средств местных бюджетов. Как выяснилось, подход себя оправдал. В связи с этим возникает вопрос: является ли очередная централизация средств, в этот раз для обучения на местах, эффективным путем решения существующих проблем?

С моей точки зрения, из-за централизации финансов и, фактически (исходя из украинской практики), административного управления мы получаем достаточно негибкую систему, несостоятельную, в отличие от действующей, реагировать на происходящие изменения. То есть, в результате реформирования появится обычная бюрократическая модель без намека на возможности самостоятельного развития. Нынешняя же могла каждый раз выполнять поставленные задачи именно благодаря наличию собственной инициативы. Стоит ли подрывать ее принципы, что неминуемо при огосударствлении?

За последние годы на договорных принципах центры научились совмещать финансирование из местных бюджетов и выполнение своих обязательств по государственным контрактам. Как по мне, такой вариант позволяет реализовывать государственные приоритеты и привлекать одновременно средства из нескольких источников. Стоит присмотреться к нему детальнее, при необходимости внося изменения.

С вопросами источников финансирования непосредственно связаны вопросы собственности. При необходимости можно объяснить, почему и как так случилось, что центры были созданы облгосадминистрациями (впоследствии среди основателей появились областные советы, правда, не везде), но на основе имущества коммунальной собственности. Просто констатируем факт — все центры (кроме тех, которые принадлежат региональным институтам НАГУ) основаны на имуществе коммунальной собственности. Собственность, средства, кадры — три самых сложных и опаснейших вопроса в сфере какого-либо управления. В том числе для органов государственной власти и местного самоуправления — у них разная собственность. Если у первых — государственная, то у вторых — коммунальная. Интересно, просчитывал ли кто-нибудь последствия передачи из одной в другую и возможные потери при таком трансфере? Не получим ли в результате разбитую мебель, старые компьютеры и несколько шариковых ручек как стартовую имущественную основу для повышения уровня профессиональной компетентности государственных служащих? Вся предыдущая история Украины просто кричит, предупреждая о такой опасности. К тому же, кто и как заставит областные (городские — в Киеве и Севастополе) советы бесплатно передать совместную собственность территориальных обществ, которая измеряется сотнями тысяч, а в некоторых областях — миллионами гривен, в государственную? Да и зачем?

Дискуссионным вариант огосударствления центров является и с точки зрения формирования состава их слушателей. В настоящее время большинство из них — должностные лица местного самоуправления. Другая составляющая — государственные служащие местных органов власти. И только до 10% — государственные служащие территориальных подразделений центральных органов власти. По нашему мнению, центры должны находиться там, где их слушатель — то есть быть местными, а не государственными. Иначе слушатели, в первую очередь должностные лица местного самоуправления, будут повышать уровень своей профессиональной компетентности в других заведениях, организациях или на предприятиях.

Как по мне, вопрос собственности вообще нужно снять с обсуждения, в конечном итоге государство способно найти другие рычаги для обеспечения управляемости системы обучения, нежели банальное ее огосударствление.

Относительно статуса учебного заведения и лицензирования. В Законе Украины «О государственной службе» речь идет о повышении профиля компетентности с помощью указанных в начале статьи форм «...и путем обучения, в том числе подготовки, переподготовки и повышения квалификации в соответствующих высших учебных заведениях согласно законодательству». Следовательно, то, что будут осуществлять будущие центры, обучением не будет, то есть и повышением квалификации тоже. Соответственно, его не придется лицензировать в Министерстве образования и науки, молодежи и спорта Украины.

Такой вариант возможен. Но целесообразен ли? Если мы посмотрим на опыт восточноевропейских стран (как более близких нам по ментальности, нежели развитые западные страны), например, Польши и Эстонии, то подобным путем они и пошли — с самого начала реформы. Мы же пятнадцать лет назад создали небольшие специализированные учебные заведения по повышению квалификации, которые имеют все признаки корпоративной системы, а теперь можем сказать — не туда шли. «Не туда», между прочим, — это люди и их судьбы, имущество, финансы, учебные разработки, другие утраченные таким образом ресурсы (Украина, по-видимому, богатая страна). К тому же, кто-нибудь объяснил, почему нынешняя система (по сравнению с другими) не способна выполнять свои функции, при условии модернизации, а не фактической ликвидации? К сожалению, в Украине существует печальный опыт, когда зарубежный опыт берется избирательно, применяется фрагментарно, без привязки к существующим реалиям.

Очевидно, нужно также помнить, что специальные курсы, тематические семинары, тренинги, стажировку проводят и общественные организации, коммерческие структуры, которые не знают бюджетных ограничений, следовательно, на рынке таких услуг у них лучшие стартовые условия для приглашения специалистов, заказа методического обеспечения. Это конкурентная среда, при которой существование государственных (коммунальных) центров возможно лишь в том случае, если они сами действуют как субъекты рынка — без ограничений, к тому же на принципах децентрализации. Но не думаю, что удастся изменить действующее украинское налоговое и бюджетное законодательство специально для такого достаточно узкого сегмента. Скорее всего, придется искать в нем дыры и надеяться, что не найдется желающих их залатать. При такой постановке вопроса лучше сразу ликвидировать центры и не поддерживать искусственно существование сомнительно конкурентных структур. Кстати, в Польше подавляющее большинство подобных центров в конечном итоге были ликвидированы.

Что же касается повышения квалификации, право на которое центры, исходя из действующего законодательства, потеряют, то им, очевидно, займутся высшие учебные заведения Министерства образования и науки, молодежи и спорта Украины. Будет ли так лучше? Не превратится ли подобного рода обучение в академическое? Кстати, среди упомянутых в Законе Украины «О государственной службе» форм повышения уровня профессиональной компетентности государственного служащего, на которые, очевидно, не будет распространяться процедура лицензирования, указаны профессиональные программы. Но они — составляющая лицензионного дела и вне процесса лицензирования, в принципе (молчу о практике), не существуют. Поэтому будем нарушать закон еще до вступления его в силу? В настоящее время центры успешно совмещают курсовую подготовку (фактически — семинары, тренинги, стажировки) и собственное повышение квалификации. Чем и кому мешает такая практика?

Еще одно обстоятельство — лицензирование предусматривает проверку соответствия ряда ключевых для учебного заведения факторов. По результатам реформы необходимость их выполнять исчезнет. По-видимому, вместе с мотивацией к развитию. Будет ли достаточно для ее активизации сугубо административных рычагов и ведомственных норм, определенных специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам государственной службы? Стоит ли создавать отдельные, действующие лишь для государственной службы подходы и требования относительно повышения профессионального уровня ее персонала, несмотря на построение других действующих в стране корпоративных сетей подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров, которые не собираются отказываться от образовательных услуг на уровне требований к повышению квалификации? Где в таком случае то, что называется системным подходом?

По мнению автора этих строк, действующая система требует не реорганизации, а модернизации по принципу «не навреди». Основное внимание необходимо уделить содержательному наполнению деятельности заведений системы (в первую очередь, относительно формирования у слушателей навыков современных технологий управления), вопросам управления системой и устранению назревших несоответствий в правовом статусе. Попробую обобщить собственное видение вероятных изменений:

— основателями центров остаются исключительно областные (городские — в Киеве и Севастополе) советы, соответственно они сохраняют статус коммунальных заведений;

— органами управления центров становятся исключительно областные (городские — для Киева и Севастополя) государственные администрации;

— контроль и координацию работы центров, определение приоритетов, в том числе относительно объемов, содержания и сроков обучения, будет осуществлять специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам государственной службы;

— методическое и информационное сопровождение работы центров будет осуществлять НАГУ;

— центры сохранят статус заведений последипломного образования, которые предоставляют образовательные услуги на уровне требований к повышению квалификации и проходят лицензирование в Министерстве образования и науки, молодежи и спорта Украины, но не только в области знаний «Государственное управление», но и других направлений — в соответствии с определенными профилями профессиональной компетентности должностей государственной службы;

— лицензирование центров должно осуществляться в соответствии с процедурой лицензирования повышения квалификации как образовательной услугой; его действие будет распространяться исключительно на обучение по профессиональным программам, курсовая подготовка (тренинги, семинары, стажировки) будет осуществляться на других принципах;

— целью деятельности центров, вместе с повышением квалификации и предоставлением методической помощи, может стать также оценка уровня профессиональной компетентности государственного служащего;

— центры могут быть переименованы в соответствии с новыми требованиями, которые будут выдвигаться перед ними;

— финансирование центров будет осуществляться за счет областных (городских — для Киева и Севастополя) бюджетов, а также государственного заказа в соответствии с определенными приоритетами (последнее — на условиях государственных контрактов);

— центры будут предоставлять дополнительные платные услуги, которые утверждены Кабинетом Министров Украины для государственных (коммунальных) учебных заведений;

— центры будут осуществлять международное сотрудничество и устанавливать внешнеэкономические связи с заведениями образования, научными учреждениями, международными организациями, фондами и другими юридическими и физическими лицами путем заключения договоров о сотрудничестве, установления прямых связей в соответствии с действующим законодательством.

Реформирование действующей системы должно внедряться поэтапно, в соответствии с изменениями которые будут вноситься в законодательство Украины в контексте грядущей административно-территориальной реформы, к тому же реформирование не только государственной службы, но и службы в органах местного самоуправления.

Модернизированная таким образом система обучения сможет, максимально сохранив институционную память, полученные ресурсы и имеющуюся гибкость, стать инструментом внедрения нового Закона Украины «О государственной службе» и других нормативов.