Права без реєстрації

Конституційний суд України ще в 2001 році визнав інститут прописки з його дозвільним характером неконституційним. У 1996 році Конституція України в статті 33 задекларувала свободу пересування, вільний вибір місця проживання, а в статті 24 — що місце проживання не дає жодних привілеїв чи обмежень. Новий Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», прийнятий наприкінці 2003 року, запропонував заміну прописці — реєстрацію місця проживання. Законотворці зауважили: вона в жодному разі не має бути умовою для реалізації конституційних прав і свобод. На практиці виходить дещо інакше.

МІСЦЕ ДЛЯ ВИБОРУ

Реєстрація місця проживання стала наскрізним інструментом державного управління. Це стосується обліку населення, розрахунку бюджетних дотацій і субвенцій для населених пунктів, низки адміністративних послуг і соціальних виплат, призову на військову службу, елементів судової системи та розшуку. Не так давно до переліку додалися й експерименти з прийомом до шкіл за місцем реєстрації від Міносвіти та подекуди вимоги місцевої влади до незареєстрованих сплачувати за дитсадки. Є і позитивний приклад — Міністерство охорони здоров’я, запровадивши декларації, спростило отримання медичної допомоги на первинній ланці.

Людина досі повинна доводити право мешкати в іншому місці або згоду власника житла на це. З майновими правами реєстрація не пов’язана, проте громадяни бояться саме цього. Через це значна частина ринку оренди перебуває в тіні, без укладання офіційних договорів. Від цього страждають мобільні групи населення, яким усупереч Конституції «немісцева» реєстрація урізає низку прав та можливість стати повноцінною частиною нової громади. Йдеться не лише про осіб із тимчасово окупованих територій, а й про внутрішніх мігрантів з інших регіонів. Точну їхню кількість досі ніхто не озвучив. Але до цього вже можна додати близько мільйона тих, хто з різних причин взагалі не має зареєстрованого місця проживання. А ще є іноземці та особи без громадянства...

Особливо гостро невідповідна реальності адреса в паспорті тисне під час виборів. Єдиний на сьогодні механізм реалізації цього права не за місцем реєстрації — тимчасова зміна місця голосування. Це нескладно і швидко, із собою треба взяти лише паспорт та підтвердження свого перебування в іншому місці в день виборів (довідка з роботи, університету чи лікарні, квитки на транспорт тощо). До 25 березня слід завітати до відділу ведення Державного реєстру виборців, де допоможуть точно визначити зручну виборчу дільницю та сформувати заяву. В день виборів обов’язково слід взяти разом із паспортом отримане у відділі посвідчення виборця. Перший мінус цього механізму — він одноразовий, нові вибори — нова заява, навіть для другого туру президентських виборів. Друге — він не діє на місцевих виборах.

Альтернативу пропонує законопроект №6240, який незабаром може бути розглянутий Верховною Радою. «Будь-який виборець може звернутися до органів ведення Державного реєстру виборців із заявою про зміну постійної виборчої адреси, — коментує Тетяна ДУРНЄВА, виконавча директорка Громадського холдингу «ГРУПА ВПЛИВУ». — Такий виборець має надати документи, які підтвердять фактичне місце проживання. Це може бути довідка ВПО, договір про оренду житла, документ про право власності на житло, свідоцтво про ведення підприємницької діяльності, документи про догляд за хворим чи про шлюб із людиною, зареєстрованою за обраною виборцем адресою. Заяву треба подавати у період між виборами, не пізніше, ніж на п’ятий день після початку виборчої кампанії». Така процедура не виключає тимчасової зміни місця голосування, але, на відміну від неї, дає людині можливість надовго визначитися з виборчою адресою та голосувати і за місцеву владу також.

Крім цього, нині розгляду в другому читанні очікує проект Виборчого кодексу України. За словами Тетяни Дурнєвої, ще влітку робоча група, яка розглядає правки до документа, підтримала включення норм про виборчі права мобільних категорій населення. Які рішення будуть запропоновані — ще невідомо, але визнання проблеми громадян, що багато років виключені з виборчого процесу є важливим кроком. Дехто з них намагався відстояти своє виборче право у судах, але майже усі справи були програні. Європейський суд із прав людини розглядав дві подібні справи, по них ведеться комунікація з урядом.

ЖИТТЯ БЕЗ «ЯКОРЯ»

Минулої осені Офіс підтримки адміністративних реформ презентував законопроект №9218. Це була точкова спроба змінити ситуацію, погляд на реєстрацію місця проживання як на адміністративну послугу без врахування її ролі в інших сферах державного управління. Документ не знайшов підтримки ані в профільного парламентського комітету, ані в правозахисників і пов’язаних із реєстрацією фахівців. Вони відзначили відсутність комплексного підходу до проблеми, а також низку неефективних механізмів і надлишок контролю над населенням.

Є й хороша новина: в Україні за підтримки Європейського Союзу реалізується проект «Свобода пересування для кожного: Реформа системи реєстрації місця проживання в Україні», яким керує правозахисниця Людмила ЯНКІНА. Для неї все починалося з власного досвіду — з неможливості голосувати на київських виборах із луганською реєстрацією. Після заглиблення в тему виявилося, що багато правозахисних організацій стикаються із реєстрацією місця проживання в рамках проблем певної групи населення. Тож Центр інформації про права людини об’єднав навколо себе більше десятка таких організацій, зокрема міжнародних, і очолив проект.

У 2016—2017 роках спільно з Аналітичним центром CEDOS було проведене перше якісне дослідження теми, яке окреслило коло проблем і запропонувало орієнтовні шляхи їх вирішення. Із цими напрацюваннями Людмила Янкіна вирушила до керівництва Міністерства внутрішніх справ і Державної міграційної служби — органів, які вповноважені реформувати систему реєстрації місця проживання. Уже наприкінці 2017 року при МВС сформували міжвідомчу робочу групу з вузькопрофільних спеціалістів із державних відомств та громадських організацій.

Вони проаналізували законодавство на предмет зв’язків із реєстрацією місця проживання. Було проведене і загальнонаціональне кількісне дослідження того, скільки людей живе не за місцем реєстрації і з якими проблемами вони зіштовхуються. Опитали майже 8000 респондентів із усієї України, результати будуть представлені незабаром. Доповнюють картину досвід і рефлексії експертів, а також історії про труднощі, з якими щодня стикаються пересічні громадяни.

Поштовх до великих змін є і на побутовому рівні: треба не давати хабарів, аргументовано відстоювати своє право, а не поступатися власною гідністю. Потребує трансформацій і ставлення до житла та власності, зокрема в орендних відносинах.

Крім того, важливо ділитися перевіреною інформацією з офіційних джерел, створювати чіткі алгоритми дій у тих чи інших ситуаціях. Це стосується не тільки громадських організацій і журналістів: власний досвід і просте пояснення від знайомих добре стимулюють до дій, адже стає зрозумілим, що все не так страшно і складно, як здавалося

«Усі розуміють, що це незручно, але вже пристосувалися, знайшли обхідні шляхи — хабарі, благодійні внески, купівля реєстрації тощо. Чиновники теж використовують альтернативні шляхи обрахунку, наприклад, при бюджетуванні. Наше завдання — показати громадянам, що може бути простіше, а державі — що їй вигідніше користуватися реальними цифрами, — акцентує Людмила Янкіна. — Нову систему варто будувати на довірі людини та держави, навколо людини, а не житла, як у СРСР. Громадянин має просто повідомити владу про своє місце проживання. Але слід пам’ятати, що реєстрація — це не лише послуга, до неї прив’язані інші підсистеми. Якщо спростити послугу без зміни цих зв’язків, то виникнуть додаткові складнощі, наприклад, неузгоджені дані в різних реєстрах. Тому треба ретельно пропрацьовувати кожен елемент, адже ціна помилки дуже висока».

Підготовка комплексної реформи — процес тривалий, але динамічний. Паралельно відбуваються зміни в різних галузях, щодня надходять нові історії. Зібраний масив даних ляже в основу «зеленої книги» — всебічної характеристики теми, яку робоча група направить на розгляд уряду. Наступний етап — «біла книга», варіанти вирішення проблем. Уже по ній буде створюватись основний нормативно-правовий акт і пропозиції змін до існуючого законодавства. Експерти нарахували щонайменше 150 законів, які треба буде відкоригувати. Нині над проектом, окрім Центру інформації про права людини, працюють ще три організації: Український незалежний центр політичних досліджень розроблятиме згадані книги, CEDOS відповідальний за методологію та аналіз проведеного соціологічного дослідження, Центр політико-правових реформ розроблятиме фінальний законопроект.

Аналітична робота досі триває, тож про терміни впровадження реформи говорити зарано. Слід пам’ятати і про фактори, які можуть її загальмувати. Так, за даними ДМС, з 8,5 тисяч органів реєстрації лише близько трьох тисяч ведуть електронні реєстри. Закон не зобов’язує їх це робити. Але масштабна та комплексна реформа реєстрації місця проживання без загального реєстру громадян не обійдеться. Єдиний державний демографічний реєстр ще не працює на повну потужність, тож питання про актуальність та своєчасні зміни в даних залишається відкритим.

ПОШТОВХ ЗНИЗУ

І Людмила Янкіна, і Тетяна Дурнєва погоджуються, що для швидшої реакції з боку держави та впровадження змін важливий потужний запит від громадян. «Поки що більше заяв на тимчасову зміну місця голосування подають ВПО, аніж люди з реєстрацією в інших регіонах. Можливо, вони просто не знають про такий механізм, або не впевнені, де саме перебуватимуть у день виборів. Але дуже важливо, щоб якомога більше людей скористалося цим. Така статистика додатково підтвердить, наскільки це важливо», — зауважує Тетяна.

«Було б добре, якби більше людей приходили до державних органів та вимагали доступності адміністративних чи соціальних послуг за місцем фактичного проживання. Якби люди проявили громадянську активність на виборах, тимчасово змінивши місце голосування. Не треба звикати до занижених норм, треба говорити про свої потреби та проблеми. Нехай їх зараз неможливо задовольнити, але це треба бачити», — розмірковує Людмила. І додає: з виборцем треба працювати не тільки в активній фазі виборчої кампанії, а й у періоди «затишшя». Можливо, потрібен інститут виборця, який, з одного боку, вивчатиме механізми прийняття людьми рішень, а з іншого — підвищуватиме їхню правову свідомість, вчитиме орієнтуватися в законодавстві та формувати вимоги до кандидатів. Правозахисниця впевнена: якісні кандидати у владу з’являться тільки тоді, коли виборці сформулюють чіткі вимоги та високі стандарти, а також знатимуть, як контролювати діяльність тих, кого обрали.

Поштовх до великих змін є і на побутовому рівні: треба не давати хабарів, аргументовано відстоювати своє право, а не поступатися власною гідністю. Потребує трансформацій і ставлення до житла та власності, зокрема в орендних відносинах.

Крім того, важливо ділитися перевіреною інформацією з офіційних джерел, створювати чіткі алгоритми дій у тих чи інших ситуаціях. Це стосується не тільки громадських організацій і журналістів: власний досвід і просте пояснення від знайомих добре стимулюють до дій, адже стає зрозумілим, що все не так страшно і складно, як здавалося.