Права без регистрации

Конституционный суд Украины еще в 2001 году признал институт прописки с его разрешительным характером неконституционным. В 1996 году Конституция Украины в статье 33 задекларировала свободу передвижения, свободный выбор местожительства, а в статье 24 — что местожительство не дает никаких привилегий или ограничений. Новый Закон Украины «О свободе передвижения и свободном выборе местожительства в Украине», принятый в конце 2003 года, предложил замену прописке — регистрацию местожительства. Законотворцы подчеркнули: она ни в коем случае не должна быть условием для реализации конституционных прав и свобод. На практике выходит несколько иначе.

МЕСТО ДЛЯ ВЫБОРА

Регистрация местожительства стала сквозным инструментом государственного управления. Это касается учета населения, расчета бюджетных дотаций и субвенций для населенных пунктов, ряда административных услуг и социальных выплат, призыва на военную службу, элементов судебной системы и розыска. Не так давно к перечню добавились и эксперименты с приемом в школы по месту регистрации от Минобразования и кое-где требования местной власти к незарегистрированным платить за детсады. Есть и позитивный пример — Министерство здравоохранения, внедрив декларации, упростило получение медицинской помощи на первичном звене.

Человек до сих пор должен доказывать право проживать в другом месте или согласие владельца жилья на это. С имущественными правами регистрация не связана, однако граждане боятся именно этого. Из-за этого значительная часть рынка аренды находится в тени, без заключения официальных договоров. От этого страдают мобильные группы населения, которым вопреки Конституции «неместная» регистрация урезает ряд прав и возможность стать полноценной частью нового общества. Речь идет не только о лицах с временно оккупированных территорий, но и о внутренних мигрантах из других регионов. Точное их количество до сих пор никто не озвучил. Но к этому уже можно прибавить около миллиона тех, кто по различным причинам вообще не имеет зарегистрированного места жительства. А еще есть иностранцы и лица без гражданства.

Особенно остро несоответствие реальности адресу в паспорте давит во время выборов. Единственный на сегодня механизм реализации этого права не по месту регистрации — временное изменение места голосования. Это несложно и быстро, с собой нужно взять только паспорт и подтверждение своего пребывания в другом месте в день выборов (справка с работы, из университета или больницы, билеты на транспорт и т.п.). До 25 марта следует прийти в отдел ведения Государственного реестра избирателей, где помогут точно определить удобный избирательный участок и сформировать заявление. В день выборов обязательно следует взять вместе с паспортом полученное в отделе удостоверение избирателя. Первый минус этого механизма — он одноразовый, новые выборы — новое заявление, даже для второго тура президентских выборов. Второе — он не действует на местных выборах.

Альтернативу предлагает законопроект №6240, который скоро может быть рассмотрен Верховной Радой. «Любой избиратель может обратиться к органам ведения Государственного реестра избирателей с заявлением об изменении постоянного избирательного адреса, — комментирует Татьяна ДУРНЕВА, исполнительный директор Общественного холдинга «ГРУППА ВЛИЯНИЯ». — Такой избиратель должен предоставить документы, которые подтвердят фактическое местожительство. Это может быть справка ВПО, договор об аренде жилья, документ о праве собственности на жилье, свидетельство о ведении предпринимательской деятельности, документы об уходе за больным или о браке с человеком, зарегистрированным по избранному избирателем адресу. Заявление нужно подавать в период между выборами, не позже чем на пятый день после начала избирательной кампании». Такая процедура не исключает временного изменения места голосования, но, в отличие от нее, позволяет человеку надолго определиться с избирательным адресом и голосовать и за местную власть также.

Помимо этого, в настоящее время рассмотрения во втором чтении ждет проект Избирательного кодекса Украины. По словам Татьяны Дурневой, еще летом рабочая группа, которая рассматривает правки к документу, поддержала включение норм об избирательных правах мобильных категорий населения. Какие решения будут предложены — еще не известно, но признание проблемы граждан, которые много лет исключены из избирательного процесса? является важным шагом. Кое-кто из них пытался отстоять свое избирательное право в судах, но почти все дела были проиграны. Европейский суд по правам человека рассматривал два подобных дела, по ним ведется коммуникация с правительством.

ЖИЗНЬ БЕЗ «ЯКОРЯ»

Прошлой осенью Офис поддержки административных реформ презентовал законопроект №9218. Это была точечная попытка изменить ситуацию, взгляд на регистрацию местожительства как на административную услугу без учета ее роли в других сферах государственного управления. Документ не нашел поддержки ни у профильного парламентского комитета, ни у правозащитников и связанных с регистрацией специалистов. Они отметили отсутствие комплексного подхода к проблеме, а также ряд неэффективных механизмов и избыток контроля над населением.

Есть и хорошая новость: в Украине при поддержке Европейского Союза реализуется проект «Свобода передвижения для каждого: Реформа системы регистрации местожительства в Украине», которым руководит правозащитница Людмила ЯНКИНА. Для нее все начиналось с собственного опыта — с невозможности голосовать на киевских выборах с луганской регистрацией. После углубления в тему оказалось, что многие правозащитные организации сталкиваются с регистрацией местожительства в рамках проблем определенной группы населения. Поэтому Центр информации о правах человека объединил вокруг себя больше десятка таких организаций, в частности международных, и возглавил проект.

В 2016—2017 годах совместно с Аналитическим центром CEDOS было проведено первое качественное исследование темы, которое очертило круг проблем и предложило ориентировочные пути их решения. С этими наработками Людмила Янкина отправилась к руководству Министерства внутренних дел и Государственной миграционной службы — органы, которые уполномочены реформировать систему регистрации местожительства. Уже в конце 2017 года при МВД сформировали межведомственную рабочую группу из узкопрофильных специалистов из государственных ведомств и общественных организаций.

Они проанализировали законодательство на предмет связей с регистрацией местожительства. Было проведено и общенациональное количественное исследование, сколько людей живет не по месту регистрации и с какими проблемами они сталкиваются. Опросили почти 8 000 респондентов со всей Украины, результаты будут представлены вскоре. Дополняют картину опыт и рефлексии экспертов, а также истории о трудностях, с которыми ежедневно сталкиваются рядовые граждане.

Толчок к большим изменениям есть и на бытовом уровне: нужно не давать взятки, аргументированно отстаивать свое право, а не поступаться своим достоинством. Нуждается в трансформациях и отношение к жилью и собственности, в частности в арендных отношениях.

Кроме того, важно делиться проверенной информацией из официальных источников, создавать четкие алгоритмы действий в тех или иных ситуациях. Это касается не только общественных организаций и журналистов: собственный опыт и простое объяснение от знакомых хорошо стимулируют к действиям, ведь становится понятно, что все не так страшно и сложно, как казалось

«Все понимают, что это неудобно, но уже приспособились, нашли обходные пути — взятки, благотворительные взносы, покупка регистрации и т.п. Чиновники тоже используют альтернативные пути обсчета, например, при бюджетировании. Наше задание — показать гражданам, что может быть проще, а государству — что ему выгоднее пользоваться реальными цифрами, — акцентирует Людмила Янкина. — Новую систему стоит строить на доверии человека и государства, вокруг человека, а не жилья, как в СССР. Гражданин должен просто сообщить власти о своем местожительстве. Но следует помнить, что регистрация — это не только услуга, к ней привязаны другие подсистемы. Если упростить услугу без изменения этих связей, то возникнут дополнительные сложности, например, несогласованные данные в разных реестрах. Поэтому нужно тщательным образом проработать каждый элемент, ведь цена ошибки очень высока».

Подготовка комплексной реформы — процесс длительный, но динамичный. Параллельно происходят изменения в разных областях, ежедневно поступают новые истории. Собранный массив данных ляжет в основу «зеленой книги» — всесторонней характеристики темы, которую рабочая группа направит на рассмотрение правительства. Следующий этап — «белая книга», варианты решения проблем. Уже по ней будет создаваться основной нормативно-правовой акт и предложения изменений к существующему законодательству. Эксперты насчитали по меньшей мере 150 законов, которые нужно будет откорректировать. В настоящее время над проектом помимо Центра информации о правах человека работают еще три организации: Украинский независимый центр политических исследований будет разрабатывать упомянутые книги, CEDOS ответственен за методологию и анализ проведенного социологического исследования, Центр политико-правовых реформ будет разрабатывать финальный законопроект.

Аналитическая работа до сих пор длится, поэтому о сроках внедрения реформы говорить рано. Следует помнить и о факторах, которые могут ее затормозить. Так, по данным ГМС, из 8,5 тысяч органов регистрации лишь около трех тысяч ведут электронные реестры. Закон не обязывает их это делать. Но масштабная и комплексная реформа регистрации местожительства без общего реестра граждан не обойдется. Единый государственный демографический реестр еще не работает на полную мощность, поэтому вопрос об актуальности и своевременных изменениях в данных остается открытым.

ТОЛЧОК СНИЗУ

И Людмила Янкина, и Татьяна Дурнева соглашаются, что для более быстрой реакции со стороны государства и внедрения изменений важен мощный запрос от граждан. «Пока больше заявлений на временную смену места голосования подают ВПО, чем люди с регистрацией в других регионах. Возможно, они просто не знают о таком механизме или не уверены, где именно будут находиться в день выборов. Но очень важно, чтобы как можно больше людей воспользовалось этим. Такая статистика дополнительно подтвердит, насколько это важно», — подчеркивает Татьяна.

«Было бы хорошо, если бы больше людей приходило в государственные органы и требовало доступности административных или социальных услуг по местожительству фактическому. Если бы люди проявили гражданскую активность на выборах, временно изменив место голосования. Не нужно привыкать к заниженным нормам, нужно говорить о своих потребностях и проблемах. Пусть их сейчас невозможно удовлетворить, но это нужно видеть», — рассуждает Людмила. И добавляет: с избирателем нужно работать не только в активной фазе избирательной кампании, но и в периоды «затишья». Возможно, нужен институт избирателя, который, с одной стороны, будет изучать механизмы принятия людьми решений, а с другой — будет повышать их правовое сознание, учить ориентироваться в законодательстве и формировать требования к кандидатам. Правозащитница уверена: качественные кандидаты во власть появятся только тогда, когда избиратели сформулируют четкие требования и высокие стандарты, а также будут знать, как контролировать деятельность тех, кого избрали.

Толчок к большим изменениям есть и на бытовом уровне: нужно не давать взятки, аргументированно отстаивать свое право, а не поступаться своим достоинством. Нуждается в трансформациях и отношение к жилью и собственности, в частности в арендных отношениях.

Кроме того, важно делиться проверенной информацией из официальных источников, создавать четкие алгоритмы действий в тех или иных ситуациях. Это касается не только общественных организаций и журналистов: собственный опыт и простое объяснение от знакомых хорошо стимулируют к действиям, ведь становится понятно, что все не так страшно и сложно, как казалось.