Децентралізація 2015–2020 років на Чернігівщині та місто Чернігів

Реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою 2015–2020 рр., більш відома як реформа з децентралізації, пройшла без змін до Конституції України (хоча такі й передбачалися) – рішення ухвалювалися виключно на рівні законів та підзаконних нормативно-правових актів.

Головний елемент – зміни у бюджетуванні та розподілі надходжень від податків на користь сільських, селищних та міських рад (міст районного значення), їх переведення на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. До 2015 р. таким правом користувалися лише міста обласного значення, в тому числі – Чернігів, що дозволяло їм фінансувати весь обсяг визначених законодавством для органів місцевого самоврядування повноважень.

Так само на прямих міжбюджетних відносинах знаходилися старі райони. Але в цьому випадку розподіл бюджетних коштів на відповідній території здійснювали не органи місцевого самоврядування, а районні державні адміністрації. Вони ж доводили фінансові показники до сільських, селищних та міських (міст районного значення) рад як свого роду «рука Міністерства фінансів». В результаті такі ради право мали, а спроможності реалізувати повноваження – ні.

Ідея реформи полягала в тому, щоб всі територіальні громади отримали однакові умови бюджетування. Часом тоді казали – нові громади здійснюватимуть свої та районів повноваження разом. Але насправді це не зовсім коректне порівняння, адже  обсяг законодавчо закріплених за органами місцевого самоврядування повноважень насправді майже не змінювався, з нового – міста обласного значення та об`єднані територіальні громади (далі – ОТГ) отримували хіба що повноваження в галузі архітектури та містобудування. Тобто ситуація виглядала дещо дивно – через зміни в Бюджетному та Податковому кодексі сільські, селищні та міські ради (міст районного значення) мали здобути спроможність здійснювати раніше визначені для них повноваження, а не делегувати їх в обов`язковому порядку державі разом із грошима.

Між тим міста обласного значення, такі як Чернігів, то вже все робили, починаючи зі впровадження Бюджетного кодексу 2001 р. Але є нюанс – в грудні 2014 р. була затверджена його нова редакція, що передбачала фінансову децентралізацію. Серед іншого Чернігів, інші міста обласного значення, майбутні ОТГ отримували 60% податку на доходи фізичних осіб (далі – ПДФО), 5% від акцизу з торгівлі відповідними товарами, формульний механізм для визначення базової дотації  вирівнювання.

Тобто з точки зору логіки впровадження реформи місцевого самоврядування Чернігів та інші міста обласного значення мали стати зразком, моделлю нового функціонування реформованих сільських, селищних та міських (міст районного значення) рад. Зрештою, Україна мала перетворитися на країну самоврядних територіальних громад, мешканці яких по`язані спільними інтересами (що й сталося). Водночас громади мали б конкурували з собі подібними спільнотами за кращі умови життя людей територіях для їх привернення до себе. А це двигун розвитку. Тобто йшлося про розрив із радянською (фактично, тоталітарною) спадщиною в управлінні територіями та запровадження (точніше – повернення) принципів, витоки яких – у магдебурзькому праві. Між іншим, нещодавно промайнуло повідомлення про рішення окупаційної адміністрації рашистів повернутися до старого адміністративно-територіального устрою на захоплених теренах Запорізької області. Дуже показово.

Переважна більшість існуючих до 2015 р. органів місцевого самоврядування були замалими та переважно малочисельними. Тому спочатку треба було створити суб`єкти, які б могли управляти небаченими для них досі ресурсами, та здійснювати повноваження, раніше притаманні лише містам обласного значення та районним державним адміністраціям. Вочевидь, це передбачало укрупнення існуючих територіальних громад, їх об`єднання. Інструментом реалізації такої ідеї стали ОТГ – термін, що з`явився в законодавстві в 2015 р. та проіснув до успішного завершення реформи на базовому рівні в 2020 р. Тож ОТГ мали здійснювати ті самі повноваження, що й міста обласного значення.

       Власні: планування розвитку громади та формування бюджету; економічний розвиток, залучення інвестицій, розвиток підприємництва; управління земельними ресурсами, надання дозволів на будівництво, прийняття будівель в експлуатацію; розвиток місцевої інфраструктури: утримання та будівництво доріг; водо-, тепло-, газопостачання і водовідведення та благоустрій територій; надання житлово-комунальних послуг (теплопостачання і водовідведення, управління відходами, утримання об’єктів комунальної власності); утримання вулиць і доріг на території громади; організація пасажирських перевезень на території громади; контроль виконання рішень ради та громадська безпека силами муніципальної варти; пожежна охорона.

Делеговані (державою): адміністративні послуги через ЦНАПи; соціальна допомога через територіальні центри; управління школами та дитсадками; первинна медична допомога; утримання та організація роботи будинків культури, клубів, бібліотек, стадіонів, спортивних майданчиків.

Крім згаданих вище бюджетних та податкових змін додатковим стимулом для нових громад стала державна інфраструктурна субвенція – цільові гроші, що призначалися для розвитку територій. Втім вона нараховувалася лише на мешканців сіл. У Чернігівській області з міст обласного значення таку субвенцію отримували лише Ніжин та Новгород-Сіверський – після приєднання сільських рад. Це правильно з точки зору засад місцевого самоврядування – історично магістрат поєднував місто та ближні села в одній управлінській структурі. Чернігів на цю можливість не спокусився – мабуть, через добре наповнення свого бюджету та бажання витрачати кошти виключно на міську інфраструктуру. Така позиція співпала з настроями у навколишніх сільських радах, які воліли зберегти власні організаційні структури й автономно розпоряджатися наявними ресурсами. Щоправда, залишалося незрозумілим скільки їх може бути після реформування та в якій конфігурації.

 Безпосередньо засади створення ОТГ визначалися Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 р. та  постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 214 «Про затвердження методики формування спроможних територіальних громад». Методика передбачала розробку перспективного плану формування територій громад кожною областю протягом місяця та подання його на затвердження уряду.

Під час складання проєкту перспективного плану на Чернігівщині спостерігалося прагнення місцевих угрупувань до створення максимально більшої кількості ОТГ. Його перший варіант, що передбачав 54 ОТГ, не знайшов підтримки більшості депутатів обласної ради. І лише після врахування різноманітних побажань голосування виявилося результативним. Цей план передбачав вже 81 ОТГ. Згодом він зазнав численних змін, причому в 2016 р. тенденція змінилася на прямо протилежну, виникло гасло «один район – одна громада». Районів було 22. В підсумку в 2020 р. було утворено 57 нових громад, що підтвердило принципову правильність підходу першого проєкту.

В 2015 р. в Чернігівській області було утворено 5 перших ОТГ: Парафіївська, Деснянська, Кіптівська, Вертіївська, Макіївська. Основний мотив їх появи вдало сформулював один із очільників нових громад Юрій Осташевський: «Ми взяли калькулатор, порахували гроші та зрозумили – треба об`єднуватися». Жодної з них могло не бути, адже критично налаштований посадовець протримав у себе підготовлену документацію достатньо довго, аби пропустити терміни подання до Центральної виборчої комісії для проведення перших виборів. Втім вони таки пішли на вибори, що відбулися 25 жовтня 2015 р., а з 1 січня наступного року були переведені на прямі міжбюджетні взаємини з державним бюджетом.

Постало питання про передачу частини майна комунальної власності району до територіальних громад – без непорозумінь не обійшлося. Для здійснення нових повноважень ОТГ мали значно розширити штат своїх виконавчих структур, а розуміння якою має бути управлінська структура не було, підготовлених кадрів не вистачало. ОТГ приймали освітню та (на початку) медичну субвенції, а органів управління ними та досвіду не мали. Часто ОТГ доводилося діяти за відсутності необхідної для них нормативно-правової бази, тобто на власний страх та ризик.

Частина проблем ОТГ пов`язана з тим, що фактом своєї появи вони змінювали існуючий адміністративно-територіальний устрій України, а діючі державні структури створювалися з розрахунку на нього. Звідси – гальмування утворення нових громад у першій половині 2016 р. Зовнішнім проявом цієї боротьби стали відмови облдержадміністрації затверджувати висновки щодо відповідності Конституції та законам України проєктів рішень місцевих рад про об’єднання, а також численні непорозуміння громад із райдержадміністраціями.   

На початку липня конфлікт став публічним. Городнянський міський голова Андрій Богдан тоді заявив під час наради: «Ви хочете нові громади вмонтувати в радянську систему. Хочете, щоб об’єднана громада йшла до адміністрації». Його колега, Корюківський міський голова Ігор Матюха, прокоментував ситуацію так: «Ми пішли в рукопашну». 

В результаті стався злам у настроях – від останніх чисел червня до середини вересня облдержадміністрація підписала висновки для 13 нових ОТГ: Остерської міської, Батуринської міської, Гончарівської селищної, Лосинівської селищної, Мринської сільської, Михайло-Коцюбинської селищної, Комарівської сільської, Коропської селищної, Іванівської сільської, Корюківської міської, Холминської селищної рад, Сновської та Носівської міських. Втім, на вибори пішли 11 – через заперечення Центральної виборчої комісії України стосовно утворення ОТГ громадами, які розташовані на території кількох суміжних районів. Принципова зміна – ОТГ почали утворюватися навколо районних центрів, з`явилася й перша громада в межах району – Сновська.

Як буває у подібних ситуаціях спротив породив бажання зробити навпаки – реформа на Чернігівщині отримала підтримку «знизу». Відтоді та до завершення реформи Чернігівська область перебувала в трійці (як правило, друга) загальнонаціонального рейтингу за показниками її успішності. Цьому сприяло вдале (так було не скрізь та не завжди) сполучення зусиль ключових зацікавлених сторін: облдержадміністрації з її структурами, обласної ради, консультативно-дорадчої та організаційної діяльності регіонального відділення Асоціації міст України, програми U-LEAD з Європою, а на завершальному етапі – програми DOBRE. Успіх приніс значні матеріальні вигоди – залишення коштів на базовому адміністративно-територіальному рівні, залучення сотень мільйонів гривень державної інфраструктурної субвенції, міжнародні гранти, що дуже швидко стало помітно у вигляді освітлених вулиць, відремонтованих дитячих садочків, шкіл, будинків культури, доріг, нової комунальної техніки десятків нових громад. Регіон відчув позитивну динаміку змін та став на шлях модернізації.

Чернігів теж скористався з проміжних результатів реформи, хоч і без інфраструктурної субвенції, – починаючи з 2015 р. в місті з`явилися реальні кошти не лише для поточних видатків, але й на розвиток, зовнішні ресурси теж залучалися,  що жителі швидко відчули у вигляді значних реконструкцій міського середовища. Тут віддамо належне архітекторам міста, що змінили його після Другої світової війни – їхні просторові рішення виявилися настільки вдалими, що не вимагали принципових змін (переважно). Достатньо було обмежитися відносно поміркованими, але корисними та  ефектними для мешканців. Місто на очах набувало європейського шарму, ставало значно комфортнішим для мешканців, змінювався стиль їхнього життя. Чернігів отримав позитивну інформаційну хвилю, що в свою чергу суттєво підвищило інтерес до нього як, насамперед, туристично-рекреаційного центру. Тобто сфера мікро- та малого бізнесу отримала відчутний поштовх, механізм успіху був запущений.

Зміни в обласному центрі співпали в часі зі стрибкоподібним збільшення кількості ОТГ в регіоні. В 2017 р. 16 реформованих громад перебувало на прямих міжбюджетних відносинах, в 2018 р. – 20, в 2019 р. – 39. А всього в результаті добровільного етапу було утворено 46 ОТГ (щоправда, Хмельницька, Вихвостівська, Озерянська зрештою ввійшли до складу інших громад – Новобілоуської, Тупичівської та Варвинської відповідно). Сенс змін що сталися – на базовому адміністративно-територіальному рівні з`явився господар, поки що  не надто досвідчений, але щиро зацікавлений (через вдалий механізм сполучення інтересів зацікавлених сторін) у розвитку територій. Нові територіальні спільноти почали цікавитися кращими практиками господарювання та розвитку урбаністичного середовища, а найближчим таким прикладом виявився Чернігів. Місто стало бажаним орієнтиром змін для громад регіону.

До речі, на стилізованій до твору «Володар перснів» карті Середзем`я, що з`явилася у березні 2022 р., Чернігів позначний як Геннет-Аннун, в буквальному перекладі – «вікно на захід», потаємна криївка ґондорських розвідників у Північному Ітілієні, що ховалася за водоспадом.

Завершилася реформа на базовому рівні в 2020 р. «зверху» – Кабінет Міністрів України затвердив нові редакції перспективних планів, в Чернігівській області – 57  територіальних громад. Мало бути 58, але Славутич залишився як адміністративно-територіальна одиниця Київської області (анклав). 

Одночасно уряд сформував нові, укрупнені райони – їх виявилося п`ять, хоча розробники реформи передбачали чотири. Не викликав сумнівів Чернігівський, Ніжинський та Прилуцький райони. Боротьба розгорнулася навколо потенційного Сіверського району, що на півночі області. На функції його адміністративного центру претендували Корюківка, Мена, Новгород-Сіверський. В підсумку були утворено два райони – Корюківський та Новгород-Сіверський. Втім зміни на субрегіональному рівні виявилися не настільки системними, як на базовому: дотепер спостерігається дублювання функцій територіальних громад та райдержадміністрацій, існуючі районні ради позбавлені власної податкової бази, що ставить під сумнів їх існування в майбутньому. Або ж вимагатиме принципово іншого рішення. Нарікання викликав навіть термін – район. Це спадщина совєтского періоду, до того ж він не відображає нові реалії.

25 жовтня 2020 р. відбулися вибори до нових сільських, селищних, міських рад 57 територіальних громад, 5 районних рад та до обласної ради. За їхніми підсумками було сформовано склад виборних органів місцевого самоврядування Чернігівщини. Тож нова адміністративно-територіальна система, що спирається на самоврядні територіальні спільноти, запрацювала.

Жорстоким випробуванням на її дієздатність став напад росії на Україну 24 лютого 2022 р. та подальші події російсько-української війни. На Чернігівщині, де активні бойові дії та часткова окупація тривали з кінця лютого до початку квітня 2022 р., місцеве самоврядування разом із мешканцями та Збройними силами України, виявилося стіною, об яку розбилася «братня навала». Чернігів продемонстрував неабияку здатність до опору, надихаючи тим самим територіальні громади області (це крім суто військової складової). Ми начеб то повернулися до ситуації, що характерна за доби магдебурзького права – тоді на захист міста ставали як регулярні військові частини (тобто – держава), так і самі міщани безвідносно до професій та роду занять. Образно кажучи вони, поруч із професійними солдатами, ставали на стіни, адже йшлося не лише про національний патріотизм, а й про збереження звичного способу життя, взаємин, власної гідності, порятунок рідних, захист особистого майна… В результаті місто перетворилося на фортецю – територіальна спільнота, разом із армією, відчайдушно захищала себе, а комунальні служби міста за екстремальних умов змогли забезпечити мешканцям мінімальні умови для виживання.

Реформа з децентралізації змінювалася під час проведення, підлаштовуючись під реалії. Але вона втримала головну ідею – створення самоврядних територіальних спільнот, здатних власними силами успішно вирішувати більшість питань розвитку своєї території. Це повернення до принципів та засад реалізації магдебурзького права. Чернігів як місто обласного значення мало хороші стартові передумови й досить швидко та ефективно ними скористалося. Умови російсько-української війни також засвідчили – нове місцеве самоврядування є формою органічного поєднання місцевого та національного патріотизму.

Володимир Бойко, Чернігів