Від прокуратури радянської до... європейської

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) дала попередню позитивну оцінку законопроекту «Про прокуратуру», авторства робочої групи при Президенті України. Дискусії тривають щодо двох пунктів. Про це журналістів повідомили секретар Венеціанської комісії Томас Маркерт та консультант Ради Європи, екс-голова наукового комітету Агентства Європейського Союзу з питань основоположних прав Джеремі МакБрайд. Європейці нагадали, що Україна взяла на себе зобов’язання щодо реформування прокуратури ще 1995 р., коли вступала до Ради Європи. На рік пізніше переформатування цього органу було закладено у Конституцію України. Насамкінець, значні зміни у системі функціонування органів прокуратури передбачено новим Кримінальним процесуальним кодексом, ухваленим під час останньої сесії парламенту минулого скликання. За майже двадцять років було підготовлено кілька редакцій закону про прокуратуру, однак жоден не пройшов атестацію Венеціанською комісією. Нині, нарешті, влада виявила готовність до запровадження необхідних змін.

«Розроблений законопроект є гарною основою для подальшого реформування, — зауважив Томас Маркерт, — хоч, звісно, текст іще не ідеальний і деякі пункти все ще обговорюються». Зауваження європейців стосуються статті 24, відповідно до якої прокуратура зберігає право на представлення у суді неповнолітніх чи недієздатних громадян. Такі повноваження, на думку представника Венеціанської комісії, все ще досить широкі, адже головною вимогою Європи є скасування права прокуратури на загальний нагляд. «Ці функції має бути закріплено за омбудсманом та представниками безкоштовного захисту», — зазначили експерти.

Зокрема, певне упередження викликала стаття 17, яка стосується підпорядкування прокурорів. Також європейці наполягають на тому, щоб перед обранням генерального прокурора відбувалося обговорення та погодження кількох можливих кандидатів на цю посаду.

Насамкінець, європейці зазначили, що процес реформування в Україні є однозначно позитивним явищем. Що ж до законопроекту, то тут вони відзначили готовність влади до конструктивної дискусії й висловили переконання, що суперечності буде усунено. «11—12 жовтня Венеціанська комісія дасть офіційний висновок щодо остаточно узгодженої редакції законопроекту. Якщо на те буде політична воля влади, його можна буде ухвалити ще до Вільнюського саміту», — підсумував Томас Маркерт.

Нагадаємо, реформування прокуратури є однієї з головних вимог Європейського Союзу напередодні підписання Угоди про асоціацію у Вільнюсі. Проте, незважаючи на оптимістичні прогнози представників Європи, ухвалити розглянутий Венеціанською комісією законопроект буде не так просто. «Колізія полягає в тому, що закон про прокуратуру не просто зареєстровано у Верховній Раді, а й прийнято у першому читанні минулим скликанням парламенту. Це не дозволяє реєструвати інші схожі закони, доки не буде прийнято остаточне рішення щодо цього проекту, який вже готовий до другого читання», — пояснює «Дню» депутат від «Батьківщини», член Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності ВР Сергій Сас.

Про переваги й недоліки напрацьованого владою проекту та перспективи його ухвалення парламентом «День» спілкувався із народними обранцями, представниками профільного комітету Сергієм САСОМ («Батьківщина»), Володимиром ОЛІЙНИКОМ (Партія регіонів) та експертом Центру політико-правових реформ Олександром БАНЧУКОМ.

КОМЕНТАРІ

«ЯКЩО ДО ДРУГОГО ЧИТАННЯ ОПОЗИЦІЯ ЗАПРОПОНУЄ РАЦІОНАЛЬНІ ПОПРАВКИ, ТО ЧОМУ Б І НЕ ПРИСЛУХАТИСЯ?»

Володимир ОЛІЙНИК, народний депутат, Партія регіонів:

— Якщо попередні висновки, як і обіцяла Венеціанська комісія, будуть готові вже у вересні, а остаточний висновок — у жовтні, й законопроект буде паралельно зареєстровано, до листопаду проект міг би пройти обидва читання. Тобто якщо законопроект, а я думаю так і станеться, Президент визначить як невідкладний, то його буде ухвалено ще до саміту.

По-перше, існуючий законопроект не опозиційний. Його писали й переписували за моєї пам’яті разів шість чи сім. Це не є ноу-хау. Але я спробував переконати Кожем’якіна (представник «Батьківщини», голова Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності ВР. — Ред.), що системні зміни в державі, як правило, пропонують представники влади. Головні інститути законодавчої ініціативи в таких питаннях — Президент і уряд. Спочатку треба створити концепцію й ухвалити закон, передбачивши організаційно-фінансові ресурси для його реалізації.

Найбільш складними у цьому проекті будуть перехідні й прикінцеві положення. Щоб не сталося так, що стару систему, хай як би вона не працювала, розвалили, а нова так і не з’явилася. Тож реформу в державі повинні проводити з ініціативи влади, незалежно від прізвищ. Щоб позбутися будь-якого політичного підтексту, я можу навести приклад: у минулому скликанні парламенту депутати від Партії регіонів зареєстрували законопроект про поліцію, але ми його не підтримали.

Що ж до суперечок із опозицією, одна справа, коли вони виступають проти наших проектів, і зовсім інша, коли йдеться про проекти, ухвалені Венеціанською комісією. Минулого тижня ми розглядали конституційні зміни щодо посилення незалежності суддів. Опозиція називала низку недоліків цього акту. Утім, Венеціанська комісія зробила висновок, що запропоновані зміни стовідсотково відповідають європейським стандартам. У результаті всі проголосували «за». Опозиція не може піти проти Європи. Водночас якщо до другого читання опозиція запропонує раціональні поправки із напрацьованого ними проекту, чому б і не прислухатися?

Щодо зауважень європейців до цього проекту: маю сказати, що вони дивляться на Україну європейськими очима, а ми дивимося українськими. Суть реформ у тому, щоб вони дотримувалися європейських стандартів, але враховували нашу специфіку. Люди сьогодні йдуть до прокуратури, щоб поскаржитися на трудове законодавство, екологію тощо. Спробуйте їм зараз сказати, що загальний нагляд прокуратури скасовано й звертатися туди немає сенсу. Людина-інвалід, учасник чи дитина війни, а прокуратура не може подати позов, представляючи її інтереси. За проектом, представницька функція прокуратури у суді щодо захисту прав громадян та держави залишається лиш для неповнолітніх та недієздатних осіб. Усі інші повинні йти за принципом безкоштовної допомоги. Можливо, у перехідних положеннях, але це питання треба врегулювати м’яко, щоб не травмувати людей. В Європі прокуратура займається тільки контролем за розслідуванням справ та підтриманням обвинувачень, а ми до такого ще не звикли, і це потрібно врахувати.

Загалом не думаю, що через два пункти європейці визнають проект поганим. Коли ми ухвалили Конституцію, вони також оцінили її позитивно. У перехідних положеннях ми зазначили, що відповідним законом скасуємо загальний нагляд. Справді, ми довго до цього йшли, але на будь-яку позитивну зміну потрібен час. Тут буде знайдено компроміс.

«ВЛАДА МАЄ НАМІР ЗАЛИШИТИ ГЕНЕРАЛЬНУ ПРОКУРАТУРУ ДІЄВИМ ІНСТРУМЕНТОМ ДЛЯ БОРОТЬБИ...»

Сергій САС, народний депутат, «Батьківщина»:

— У опозиції виникає низка занепокоєнь щодо представленого на розгляд комісії проекту. По-перше, цим законом не вирішують питання призначення і звільнення з посади генерального прокурора. Згідно зі статтею 122 Конституції України, генерального прокурора призначає Президент за згодою Верховної Ради, а звільняє його особисто Президент. У цьому полягає ключова проблема залежності прокуратури як державного органу від Президента України. Оскільки сьогодні прокуратура має чітку вертикаль підпорядкування, це призводить до низки проблем. Як би ми зараз не виписували певні положення про прокуратуру у законі, доки це питання не буде вирішено, влада буде її використовувати як репресивний інструмент, в тому числі для боротьби з політичними опонентами. Прикладом на сьогодні є переслідування Юлії Тимошенко. З огляду на те, що в руках прокуратури сьогодні зосереджено питання порушення кримінального переслідування, ініціювання кримінального провадження, досудове слідство, яке, за положеннями нового Кримінально-процесуального кодексу, збережено за прокуратурою іще на п’ять років, процесуального керівництва й підтримання звинувачення в суді свідчить про наявність усіх інструментів. Все це має одну мету — отримати звинувачувальний вирок.

Що ж до інших недоліків цього законопроекту. У завуальованому вигляді залишається загальний нагляд прокуратури, проти якого виступає і Венеціанська комісія. Також ця функція не передбачена Конституцією України. Це подають під виглядом до представлення інтересів фізичних і юридичних осіб під час кримінального провадження. Ми звернули увагу навіть на те, що цю норму, фактично, переписано з тієї редакції закону про прокуратуру, коли вона мала у своєму арсеналі такі засоби прокурорського реагування, як протест, приписи.

Якщо розглядати цей закон у системному зв’язку із КПК, на п’ять років продовжено право здійснювати слідство, але процесуальне керівництво прокуратури за правоохоронними органами є надзвичайно небезпечним. Внаслідок ухвалення нового КПК слідчі в окремих районах мають у своєму провадженні від 90 до 170 справ. Як можна професійно, ефективно, не порушуючи закон, вести таку кількість кримінальних справ, уявити важко. Тому процесуальний нагляд з боку прокуратури відкриває прямий шлях для зловживання і корупції.

Інше проблематичне питання — це так зване прокурорське самоврядування, так звані кваліфікаційні, дисциплінарні комісії. Призначення, функціонування, фінансування цих структур призводитиме до того, що більшість питань, знову ж таки, будуть вирішувати за гроші. Спостерігається спроба замаскувати за місцевим самоврядуванням прокуратури вертикаль підпорядкування й утвердити керівництво з одного центру.

Занепокоєння викликає і збереження права прокурора міняти структуру певного підрозділу. Впродовж останніх п’яти років у цьому органі проводили певні реформування, змінювали назви структурних підрозділів, ліквідовували та створювали нові відділи — це є надзвичайно ефективний механізм боротьби генпрокурора із «інакомислячими» в лавах прокуратури.

Іще одне важливе питання — продовження права займати посади в органах прокуратури працівникам до 70 років. Таку норму можна розглядати з погляду двох обставин: по-перше, законом передбачено, що право на пенсію працівник прокуратури отримує після 20—25 років стажу. Тобто у 40—45 років ці люди починають отримувати пенсію і платню за роботу в органах. Ефективність їхньої роботи викликає запитання. Ті, що пропрацювали 10, 15, 20 років, займають серйозні посади, і це потребує серйозного грошового утримання. Водночас ситуація можливості виходу на пенсію передбачає беззаперечне підпорядкування керівництву. Якщо людина не буде виконувати накази, її просто відправлять на пенсію. Окрім того, людина буде працювати до 70 років, а це означає, що не буде змін особового складу. Молодому спеціалісту не можна буде зайняти місце в прокуратурі, тому що його посідатимуть інші.

Низку проблем викликають питання, пов’язані з новим механізмом введення закону в дію. Як правило, закони вступають у дію з прив’язкою до якихось обставин: після опублікування, рідко одразу після прийняття. У цьому випадку ми маємо певну неконкретну дату, інформування кваліфікаційних дисциплінарних комісій суддів про їхнє формування. Це може бути використано владою напередодні президентської кампанії. Про формування відповідних комісій буде заявлено після голосування для того, щоб зафіксувати певний склад органів. Якщо влада зміниться, робота у прокуратурі буде паралізована з огляду на склад, куди буде зведено людей, лояльних до влади.

Цей перелік не є вичерпним. Дивують певні перехідні прикінцеві положення, в яких пропонують внести зміни до законів, що не мають жодного відношення до закону про прокуратуру.

Законопроект буде більш детально й глибоко проаналізовано, щоб звернути увагу на певні аспекти, які не дозволяють зробити прокуратуру окремим, незалежним державним органом для забезпечення правопорядку і законності у нашій державі. Все, зазначене вище, свідчить про те, що влада має намір залишити Генеральну прокуратуру дієвим інструментом для боротьби, в тому числі з політичними опонентами, що є неприпустимим для жодної влади. Існування прокуратури буде корисним і виправданим для держави лиш за умови, що це буде незалежний орган, не підпорядкований жодним інститутам чи гілкам влади, а лиш розв’язуватиме питання законності та правопорядку.

Опозиція буде ставитися до цього скрупульозно — ми не маємо права відступати й будемо висловлювати всі свої застереження щодо даного законопроекту. Для ухвалення цього закону участь опозиції є важливою при голосуванні. Ми маємо не просто поставити чергову галочку перед самітом, а зробити усе можливе для того, щоб ухвалений закон слугував на користь держави й кожного громадянина.

Чи буде законопроект ухвалено до саміту, залежить від того, який шлях обрати. Якщо зараз ВР розгляне і відхилить наявний у парламенті законопроект, згідно з законом про регламент, наступний проект можна буде реєструвати не раніше наступної сесії. Звісно, влада спробує використати положення 95 статті регламенту щодо втрати актуальності законопроекту. Але де-юре це не зовсім коректно. Актуальність законопроект може втратити лише за відсутності суспільної необхідності врегулювання таких правовідносин. У цьому ж випадку усі говорять про потребу ухвалення такого закону. Для дотримання норм чинної юридичної конструкції, не виходячи за межі закону, можна ухвалити прийнятий у першому читанні законопроект у другому читанні без певних статей. А потім відправити на повторне друге читання, додавши відповідні статті. Підготувавши, насамкінець, законопроект, який буде узгоджено з усіма політичними силами.

«ЧИННИЙ ПРОЕКТ — ЦЕ ДОКУМЕНТ ПЕРЕХІДНОГО ПЕРІОДУ, ЯКИЙ ЗАЛИШАЄ МІСЦЕ ДЛЯ РОБОТИ В МАЙБУТНЬОМУ»

Олександр БАНЧУК, кандидат юридичних наук, експерт з адміністративно-деліктного права та кримінальної юстиції Центру політико-правових реформ:

— Цей проект має ряд переваг та недоліків. Щодо плюсів, нарешті в цьому законопроекті зникає повноваження прокуратури, яке мали скасувати ще 1996 р. — загальний нагляд. Ця норма діяла ще за радянських часів: тоді прокуратура наглядала за дотриманням законності в усіх сферах життя. Нині ж виникла ситуація, коли у кожній сфері існує своя інспекція, до якої додається нагляд прокуратури, тобто отримуємо подвійний контроль. У багатьох випадках це призводить до появи додаткових ризиків корупції. Однак, з точки зору функціонування державного організму, потреби у цьому немає.

На порядок вищою стане прозорість процедури добору прокурорів на посади. Зараз не зрозуміло як це відбувається — є місце для протекціонізму й інших негативних речей. Відповідно ж до закону, буде створено кваліфікаційну комісію, що має відкрити доступ до осіб, які бажають зайняти прокурорські посади.

Не менш важливим є і те, що як для прокурорів, так і для простих громадян, які вважають, що їхні права порушено, відкривається дисциплінарна процедура. Для прокурора це важливо тому, що якщо він не бажатиме виконувати вказівки свого керівника, той не зможе власноруч звільнити його з посади — потрібно буде задіяти дисциплінарну процедуру, тобто звернутися до комісії задля призначення догани чи звільнення. Для громадянина користь полягає у тому, що якщо він скаржиться на дії чи бездіяльність якогось прокурора, вирішувати це питання буде не його керівник, із яким він може бути у хороших стосунках, а комісія, до складу якої входитимуть зовсім інші особи.

Також варто відмітити позитиви оптимізації структури прокуратури: скорочення спеціалізованих прокуратур (військових, екологічних, транспортних) та об’єднання міських і районних прокуратур. Це важливо з точки зору державних фінансів, адже за останні роки прокуратура дуже розрослася.

Що ж до негативних сторін, їх достатньо. Серед головних недоліків — у статті 24 про представництво інтересів громадян та держави у суді залишено пункт сьомий, відповідно до якого прокуратура може подавати застереження до органу державної влади чи місцевого самоврядування, якщо вважатиме, що він виконує визначені законом повноваження неефективно чи неправильно. По-перше, це є латентна форма колишнього загального нагляду. Хоч вона і є суттєво обмеженою та стосується публічних осіб, залишиться певна кількість прокурорів, які будуть займатися виключно загальнонаглядовою діяльністю. У нас є близько 110 адміністративних органів, і за кожним з них буде закріплено прокурора. З позицій вимог Ради Європи, цей пункт є досить сумнівним.

Також Венеціанська комісія може звернути увагу на дуже широку кількість кваліфікаційних дисциплінарних комісій. Якщо у суддів така комісія одна, для прокурорів, яких усього у півтора рази більше, ніж суддів, вирішили створювати не тільки Вищу кваліфікаційну дисциплінарну комісію, а й регіональні комісії. Тут виникає питання щодо раціональності таких утворень. До того ж не зовсім відповідають європейським стандартам встановлені механізми формування складу цих комісій. Для прозорого відбору майбутніх співробітників прокуратури, у комісіях мають бути присутні представники інших юридичних професій, наприклад, адвокати. Відповідно ж до проекту закону, там будуть тільки представники прокуратури та вищих юридичних навчальних закладів. У останніх, гадаю, буде роль статистів, і навіть якщо вони будуть проти тієї чи іншої кандидатури, у прокурорів буде більшість, необхідна для просування свого кандидата. Таким чином, принцип представництва у комісіях не відображено. У результаті, процес стане більш відкритим, але вплив на нього залишиться мінімальним.

Зважаючи на те, що реформа прокуратури є однією з вимог ЄС, і цей проект має бути ухвалено вже цієї осені, шанси його проходження у Верховній Раді досить великі. Порівняно із чинним законом, цей документ дуже хороший, і він призведе до позитивних змін. Проте, це — документ перехідного періоду, він не повністю відповідатиме стандартам, які існують у західноєвропейських країнах щодо органів обвинувачення, тобто прокуратури. Більшість рекомендацій дійсно реалізовано у цьому проекті, але окремі питання ще потребують розв’язання, і це робота на майбутнє.