От прокуратуры советской к... европейской

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) дала предварительную положительную оценку законопроекту «О прокуратуре», авторства рабочей группы при Президенте Украины. Дискуссии продолжаются относительно двух пунктов. Об этом журналистам сообщили секретарь Венецианской комиссии Томас Маркерт и консультант Совета Европы, экс-председатель научного комитета Агентства Европейского Союза по вопросам основополагающих прав Джереми МакБрайд. Европейцы напомнили, что Украина приняла на себя обязательство относительно реформирования прокуратуры еще в 1995 году, когда вступала в Совет Европы. На год позже переформатирование этого органа было заложено в Конституцию Украины. Наконец, существенные изменения в системе функционирования органов прокуратуры предусмотрены новым Уголовно-процессуальным кодексом, принятым во время последней сессии парламента прошлого созыва. За почти двадцать лет было подготовлено несколько редакций закона о прокуратуре, однако ни один не прошел аттестацию Венецианской комиссией. Сейчас власть проявила готовность к внедрению необходимых изменений.

«Разработанный законопроект является хорошей основой для дальнейшего реформирования, — заметил Томас Маркерт, — хотя, конечно, текст еще не идеальный и некоторые пункты все еще обсуждаются». Замечания европейцев касаются статьи 24, в соответствии с которой прокуратура сохраняет право на представление в суде несовершеннолетних или недееспособных граждан. Такие полномочия, по мнению представителя Венецианской комиссии, все еще достаточно широкие, ведь главным требованием Европы является отмена права прокуратуры на общий контроль. «Эти функции должны быть закреплены за омбудсманом и представителями бесплатной защиты», — отметили эксперты.

В частности, определенное предубеждение вызывала статья 17, касающаяся подчинения прокуроров. Также европейцы настаивают на том, чтобы перед избранием генерального прокурора происходило обсуждение и согласование нескольких возможных кандидатов на эту должность.

В заключение, европейцы отметили, что процесс реформирования в Украине является однозначно позитивным явлением. Что же касается законопроекта, то здесь они отметили готовность власти к конструктивной дискуссии и выразили убеждение, что противоречия будут устранены. «11-12 октября Венецианская комиссия даст официальное заключение относительно окончательно согласованной редакции законопроекта. Если на то будет политическая воля власти, его можно будет принять еще до Вильнюсского саммита», — подытожил Томас Маркерт.

Напомним, реформирование прокуратуры является одним из основных требований Европейского Союза накануне подписания Соглашения об ассоциации в Вильнюсе. Однако, невзирая на оптимистичные прогнозы представителей Европы, принять рассмотренный Венецианской комиссией законопроект будет не так просто. «Коллизия заключается в том, что закон о прокуратуре не просто зарегистрирован в Верховной Раде, но и принят в первом чтении прошлым созывом парламента. Это не позволяет регистрировать другие подобные законы, пока не будет принято окончательное решение относительно этого проекта, который уже готов ко второму чтению», — объясняет «Дню» депутат от «Батьківщини», член Комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности ВР Сергей Сас

О преимуществах и недостатках проработанного властью проекта, а также о перспективах его принятия парламентом «День» общался с народными избранниками, представителями профильного комитета Сергеем САСОМ («Батьківщина»), Владимиром ОЛИЙНЫКОМ (Партия регионов) и экспертом Центра политико-правовых реформ Александром БАНЧУКОМ.

КОММЕНТАРИИ

«ЕСЛИ КО ВТОРОМУ ЧТЕНИЮ ОППОЗИЦИЯ ПРЕДЛОЖИТ РАЦИОНАЛЬНЫЕ ПОПРАВКИ, ТО ПОЧЕМУ БЫ И НЕ ПРИСЛУШАТЬСЯ?»

Владимир ОЛИЙНЫК, народный депутат, Партия регионов:

— Если предварительные выводы, как и обещала Венецианская комиссия, будут готовы уже в сентябре, а окончательный вывод — в октябре, и законопроект будет параллельно зарегистрирован, до ноября проект мог бы пройти оба чтения. То есть, если законопроект, а я думаю, так и будет, Президент определит как безотлагательный, то он будет принят еще до саммита.

Во-первых, существующий законопроект — не оппозиционный. Его писали и переписывали на моей памяти раз шесть или семь. Это не ноу-хау. Но я попытался убедить Кожемякина (представитель «Батьківщини», председатель Комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности ВР. — Авт.), что системные изменения в государстве, как правило, предлагаются представителями власти. Главные институты законодательной инициативы в таких вопросах — Президент и правительство. Сначала нужно создать концепцию и принять закон, предусмотрев организационно-финансовые ресурсы для его реализации.

Самыми сложными в этом проекте будут переходные и заключительные положения. Чтобы не получилось так, что старую систему, пусть как бы она не работала, развалили, а новая так и не появилась. Поэтому реформа в государстве должна проводиться по инициативе власти, независимо от фамилий. Чтобы избавиться от какого-либо политического подтекста, я могу привести пример: в прошлом созыве парламента депутаты от Партии регионов зарегистрировали законопроект о полиции, но мы его не поддержали.

Что же касается споров с оппозицией — одно дело, когда они выступают против наших проектов, и совсем другое, когда речь идет о проектах, принятых Венецианской комиссией. На прошлой неделе мы рассматривали конституционные изменения относительно усиления независимости судей. Оппозиция называла целый ряд недостатков этого акта. Впрочем, Венецианская комиссия сделала вывод, что предложенные изменения стопроцентно соответствуют европейским стандартам. В результате все проголосовали «за». Оппозиция не может пойти против Европы. В то же время, если ко второму чтению оппозиция предложит рациональные поправки из наработанного ими проекта, почему бы и не прислушаться?

По поводу замечаний европейцев к этому проекту должен сказать, что они смотрят на Украину европейскими глазами, а мы смотрим украинскими. Суть реформ в том, чтобы они придерживались европейских стандартов, но учитывали нашу специфику. Люди сегодня идут в прокуратуру, чтобы пожаловаться на трудовое законодательство, экологию и тому подобное. Попробуйте им сейчас сказать, что общий надзор прокуратуры отменен и обращаться туда нет смысла. Человек-инвалид, участник или ребенок войны, а прокуратура не может подать иск, представляя его интересы. По проекту, представительская функция прокуратуры в суде относительно защиты прав граждан и государства остается только для несовершеннолетних и недееспособных лиц. Все остальные должны идти по принципу бесплатной помощи. Возможно, в переходных положениях, но этот вопрос нужно урегулировать мягко, чтобы не травмировать людей. В Европе прокуратура занимается только контролем расследования дел и поддержанием обвинений, а мы к такому еще не привыкли, и это нужно учесть.

В целом не думаю, что через два пункта европейцы признают проект плохим. Когда мы приняли Конституцию, они тоже оценили ее положительно. В переходных положениях мы отметили, что соответствующим законом упраздним общий надзор. Действительно, мы долго к этому шли, но на любую позитивную перемену нужно время. Здесь будет найден компромисс.

«ВЛАСТЬ НАМЕРЕНА ОСТАВИТЬ ГЕНЕРАЛЬНУЮ ПРОКУРАТУРУ ДЕЙСТВЕННЫМ ИНСТРУМЕНТОМ ДЛЯ БОРЬБЫ...»

Сергей САС, народный депутат, «Батьківщина»:

— У оппозиции возникает ряд обеспокоенностей относительно представленного на рассмотрение комиссии проекта. Во-первых, данным законом не решается вопрос назначения и увольнения с должности генерального прокурора. Согласно статье 122 Конституции Украины, генеральный прокурор назначается Президентом при согласии Верховной Рады, а увольнение — лично Президентом. В этом состоит ключевая проблема зависимости прокуратуры как государственного органа от Президента Украины. Поскольку сегодня прокуратура имеет четкую вертикаль подчинения, это приводит к ряду проблем. Если бы мы сейчас не выписывали некоторые положения о прокуратуре в законе, пока этот вопрос не будет решен, она будет использоваться властью как репрессивный инструмент, в том числе для борьбы с политическими оппонентами. Примером на сегодняшний день является преследование Юлии Тимошенко. Учитывая то, что в руках прокуратуры сегодня сосредоточены вопросы возбуждения уголовного преследования, инициирования криминального производства, досудебное следствие, которое, по положениям нового Уголовно-процессуального кодекса, сохранено за прокуратурой еще на пять лет, процессуального руководства и поддержания обвинения в суде, свидетельствует о наличии всех инструментов. Все это имеет одну цель — получить обвинительный приговор.

Что же касается других недостатков этого законопроекта. В завуалированном виде остается общий надзор прокуратуры, против которого выступает и Венецианская комиссия. Также эта функция не предусмотрена Конституцией Украины. Это подается под видом до представления интересов физических и юридических лиц во время криминального производства. Мы обратили внимание даже на то, что эта норма фактически переписана из той редакции закона о прокуратуре, когда она имела в своем арсенале такие средства прокурорского реагирования, как протест, предписания.

Если рассматривать данный закон в системной связи с УПК, на пять лет продолжено право осуществлять следствие, но процессуальное руководство прокуратуры за правоохранительными органами чрезвычайно опасно. В результате принятия нового УПК следователи в отдельных районах имеют в своем производстве от 90 до 170 дел. Как можно профессионально, эффективно, не нарушая закон, вести такое количество уголовных дел, представить трудно. Поэтому процессуальный надзор со стороны прокуратуры открывает прямой путь для злоупотребления и коррупции.

Другой проблематичный вопрос — это так называемое прокурорское самоуправление. Так называемые квалификационные, дисциплинарные комиссии. Назначения, функционирование, финансирование этих структур будет приводить к тому, что большинство вопросов, опять же, будет решаться за деньги. Наблюдается попытка замаскировать за местным самоуправлением прокуратуры вертикаль подчинения и утвердить руководство из одного центра.

Обеспокоенность вызывает и сохранение права прокурора менять структуру определенного подразделения. На протяжении последних пяти лет в этом органе проводились некоторые реформирования, менялись названия структурных подразделений, ликвидировались и появлялись новые отделы — это чрезвычайно эффективный механизм борьбы генпрокурора с «инакомыслящими» в рядах прокуратуры.

Еще один важный вопрос — продолжение права занимать должности в органах прокуратуры работникам до 70 лет. Такую норму можно рассматривать с точки зрения двух обстоятельств: во-первых, законом предусмотрено, что право на пенсию работник прокуратуры получает после 20—25 лет стажа. То есть в 40—45 лет эти люди начинают получать пенсию и плату за работу в органах. Эффективность их работы вызывает вопросы. Кто проработал 10, 15, 20 лет, занимают серьезные должности, и это требует серьезного денежного содержания. В то же время ситуация возможности выхода на пенсию предполагает беспрекословное подчинение руководству. Если человек не будет выполнять приказы, его просто отправят на пенсию. Кроме того, человек будет работать до 70 лет, а это значит, что не будет изменения личного состава. Молодому специалисту нельзя будет занять место в прокуратуре, потому что его будут занимать другие.

Целый ряд проблем вызывают вопросы, связанные с новым механизмом введения закона в действие. Как правило, законы вступают в действие с привязкой к каким-то обстоятельствам: после опубликования, в отдельных случаях, сразу после принятия. В этом случае мы имеем определенные неконкретную дату, информирование квалификационных дисциплинарных комиссий судей об их формировании. Это может быть использовано властью накануне президентской кампании. О формировании соответствующих комиссий будет заявлено после голосования для того, чтобы зафиксировать определенный состав органов. Если власть изменится, работа в прокуратуре будет парализована, учитывая состав, куда будут сведены люди, лояльные к власти.

Этот перечень не исчерпывающий. Удивляют некоторые переходные заключительные положения, где предлагается внести изменения в законы, не имеющие никакого отношения к закону о прокуратуре.

Законопроект будет детальнее и глубже проанализирован, чтобы обратить внимание на некоторые аспекты, не позволяющие сделать прокуратуру отдельным, независимым государственным органом для обеспечения правопорядка и законности в нашем государстве. Все указанное выше, свидетельствует о том, что власть намерена оставить Генеральную прокуратуру действенным инструментом для борьбы, в том числе с политическими оппонентами, что недопустимо ни для какой власти. Существование прокуратуры будет полезным и оправданным для государства только при условии, что это будет независимый орган, не подчиненный никаким институтам или ветвям власти, а будет только решать вопрос законности и правопорядка.

Оппозиция будет относиться к этому скрупулезно — мы не имеем права отступать и будем высказывать все свои предостережения относительно данного законопроекта. Для принятия данного закона участие оппозиции важно при голосовании. Мы должны не просто поставить очередную галочку перед саммитом, а сделать все возможное для того, чтобы принятый закон служил в пользу государства и каждого гражданина.

Будет ли законопроект принят до саммита, зависит от того, какой путь избрать. Если сейчас ВР рассмотрит и отклонит имеющийся в парламенте законопроект, согласно закону о регламенте, следующий проект можно будет регистрировать не раньше следующей сессии. Разумеется, власть попытается использовать положение 95 статьи регламента относительно потери актуальности законопроекта. Но де-юре это не совсем корректно. Актуальность законопроект может утратить только в случае отсутствия общественной необходимости урегулирования таких правоотношений. В этом же случае все говорят о необходимости принятия такого закона. Для соблюдения норм действующей юридической конструкции и чтобы не выходить за пределы закона, можно принять принятый в первом чтении законопроект во втором чтении без определенных статей. А затем отправить на повторное второе чтение, добавив соответствующие статьи. Подготовив, в конце концов, законопроект, который будет согласован со всеми политическими силами.

«ДЕЙСТВУЮЩИЙ ПРОЕКТ — ЭТО ДОКУМЕНТ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА, КОТОРЫЙ ОСТАВЛЯЕТ МЕСТО ДЛЯ РАБОТЫ В БУДУЩЕМ»

Александр БАНЧУК, кандидат юридических наук, эксперт по административно-деликтному праву и уголовной юстиции Центра политико-правовых реформ:

— Этот проект имеет ряд преимуществ и недостатков. Относительно плюсов, наконец, в этом законопроекте исчезают полномочия прокуратуры, которые должны были отменить еще в 1996 году — общий надзор. Эта норма действовала еще в советское время: тогда прокуратура следила за соблюдением законности во всех сферах жизни. В настоящее же время возникла ситуация, когда в каждой сфере существует своя инспекция, к которой добавляется надзор прокуратуры, то есть получаем двойной контроль. Во многих случаях это приводит к появлению дополнительных рисков коррупции. Однако, с точки зрения функционирования государственного организма, необходимости в этом нет.

На порядок выше станет прозрачность процедуры отбора прокуроров на должности. Сейчас не понятно, как это происходит, — есть место для протекционизма и других негативных дел. В соответствии с законом, будет создана квалификационная комиссия, которая должна открыть доступ к лицам, желающим занять прокурорские должности.

Не менее важным является и то, что как для прокуроров, так и для простых граждан, которые считают, что их права нарушены, открывается дисциплинарная процедура. Для прокурора это важно потому, что если он не пожелает выполнять указания своего руководителя, тот не сможет собственноручно освободить его от должности — нужно будет задействовать дисциплинарную процедуру, то есть обратиться в комиссию для вынесения выговора или увольнения. Для гражданина польза заключается в том, что если он жалуется на действия или бездеятельность какого-то прокурора, решать этот вопрос будет не его руководитель, с которым он может быть в хороших отношениях, а комиссия, в состав которой войдут совсем другие лица.

Также стоит отметить позитивы оптимизации структуры прокуратуры: сокращение специализированных прокуратур (военных, экологических, транспортных) и объединение городских и районных прокуратур. Это важно с точки зрения государственных финансов, ведь за последние годы прокуратура очень разрослась.

Что же касается негативных сторон, их достаточно. Среди основных недостатков — в статье 24 о представительстве интересов граждан и государства в суде оставлен пункт 7, в соответствии с которым прокуратура может подавать замечания в орган государственной власти или местного самоуправления, если будет считать, что он выполняет определенные законом полномочия неэффективно или неправильно. Во-первых, это латентная форма бывшего общего надзора. Хоть она и является существенно ограниченной и касается публичных лиц, останется определенное количество прокуроров, которые будут заниматься исключительно общенаблюдательной деятельностью. У нас есть около 110 административных органов и за каждым из них будет закреплен прокурор. Исходя из позиций требований Совета Европы, этот пункт является достаточно сомнительным.

Также Венецианская комиссия может обратить внимание на очень широкое количество квалификационных дисциплинарных комиссий. Если у судей такая комиссия одна, для прокуроров, которых всего в полтора раза больше, чем судей, решили создавать не только Высшую квалификационную дисциплинарную комиссию, но и региональные комиссии. Здесь возникает вопрос относительно рациональности таких образований. К тому же не полностью отвечают европейским стандартам установленные механизмы формирования состава этих комиссий. Для прозрачного отбора будущих сотрудников прокуратуры в комиссиях должны присутствовать представители других юридических профессий, например, адвокаты. В соответствии с проектом закона, там будут только представители прокуратуры и высших юридических учебных заведений. У последних, думаю, будет роль статистов, и даже если они против той или иной кандидатуры, у прокуроров будет большинство, необходимое для продвижения своего кандидата. Таким образом, принцип представительства в комиссиях не отображен. В результате процесс станет более открытым, но влияние на него останется минимальным.

Учитывая то, что реформа прокуратуры является одним из требований ЕС и этот проект должен быть принят уже этой осенью, шансы его прохождения в Верховной Раде достаточно велики. По сравнению с действующим законом, данный документ очень хороший, он приведет к позитивным изменениям. Однако это — документ переходного периода, он не полностью будет соответствовать стандартам, существующим в западноевропейских странах относительно органов обвинения, то есть прокуратуры. Большинство рекомендаций действительно реализовано в этом проекте, но отдельные вопросы еще требуют решения, и это работа на будущее.