Алгоритм саморуйнування
В рамках підготовки кінця світу – 2012 (не забули?) нам з колегами кілька разів доводилося давати інтерв'ю нашим і закордонним ЗМІ від імені експертної спільноти з приводу запланованого тріумфу остаточної справедливості. Відмічаючи очевидну абсурдність приводу, ми, проте, констатували деякі об'єктивно негативні тенденції в області глобальної безпеки.
Тенденції ці полягають в наступному: кількість катастроф у світі нелінійно зростає. Згідно з довгостроковими прогнозами, при збереженні в поточних межах змін кліматичних і екологічних показників, у безпосередньому майбутньому ми вступимо в період істотної ескалації ризиків природних катастроф. Тобто, частота надзвичайних ситуацій, їх повторюваність, а також інтенсивність їх негативних впливів істотно зростуть. А якщо взяти до уваги показники зношеності інфраструктури, швидкість заміни основних фондів, їх середній вік, неконтрольовані експлуатаційні навантаження, то можна стверджувати, що нас чекає схожа ескалація техногенних ризиків.
Довгострокові моделі оцінки були розроблені ще в 2005, і розрахунки, проведені для наших регіонів, показують, що початок періоду ескалації приходиться якраз на 2012 - 2014, а продовжиться він до 2017-2021 рр.
Тут я зовсім не виправдовував панічних очікувань апокаліпсичного сезону 2012, але усього лише хотів сказати, що ми об'єктивно входимо в зону підвищеного інтегрального ризику катастроф. Така вже є невблаганна логіка, що визначає закономірності цивілізаційного зростання - за технічний розвиток і пов'язані з цим неоптимальні управлінські рішення ми платимо безпекою, а іноді і життям…
Чи підтверджується наш прогноз? Статистика подій цього року показує, що - так. Тільки цього року ми відчули потужний вплив двох масштабних стихійних явищ: снігопадів кінця березня і штормових гроз, що супроводжуються зливами в травні - червні. Окрім прямого збитку, екстремальні снігопади викликали масштабні підтоплення, в результаті яких сталися не лише перебої у функціонуванні інфраструктури і систем життєзабезпечення, але і пряма загроза життю і здоров'ю людей. Крім того, в результаті затоплень сільське господарство втратило в різних регіонах від 12 до 15% озимих посівів, що привело до істотних фінансових втрат. Зараз ми чекаємо літньої хвилі стихії, пов'язаної з температурними аномаліями, посухами, аномаліями режиму опадів і біологічними загрозами.
Найважливішим питанням є: наскільки підготовленими ми входимо в період підвищеного ризику? Відповідь парадоксальна: ми входимо без системи контролю і управління ризиками надзвичайних ситуацій. Ще в 2005 - 2010 рр. ми могли з певними обмовками констатувати, що Міністерство з надзвичайних ситуацій справляється з основними викликами в області безпеки. Зараз, схоже, прийшов час переглянути наші висновки.
По-перше, Міністерство з надзвичайних ситуацій було ліквідоване. 24 грудня 2012 року Президент України підписав указ № 726 про створення Державної служби України з надзвичайних ситуацій, реорганізувавши Міністерство з надзвичайних ситуацій України та Державну інспекцію техногенної безпеки України. Важко утриматися від зауважень про юридичну і адміністративну некоректність такого указу. Насправді, при злитті міста і хутора не може утворитися село; так і міністерство може створювати, скорочувати і поглинати безліч рад, комісій і інспекцій, але поглинувши ще одну, ніяк не повинно знизитися в статусі до служби. Втім, прецедентів неправових актів в історії юриспруденції будь-якої держави вистачає, а тому надія на збереження стилю роботи МНС жевріла в експертних колах.
Першою нехорошою ознакою, впізнаною експертами, стала заява керівника реорганізованої Служби п. М.В. Болотских про те, що ліквідовувати наслідки повномасштабної надзвичайної ситуації з ожеледдю в січні 2013, його служба не буде.
Нагадаю, ситуація з ожеледдю 19-23 січня 2013 року, в якій постраждало 5 областей і 4 великі міста, кількість потерпілих перевищила півтори тисячі людей тільки в Києві, а ризик враження зріс більш ніж в 5 разів, не була зареєстрована як надзвичайна ситуація, всупереч чинному законодавству, і як національній, так і загальносвітовій практиці. Тоді керівник Державної служби України з надзвичайних ситуацій М. Болотских заявив: "це не завдання Державної служби з надзвичайних ситуацій. У нас глобальніші і серйозніші завдання. Пісок ми не посипаємо по тротуарах, ми організовуємо координацію і взаємодію з усіма службами...". Що він, по факту, сказав? Якщо хто не зрозумів, чоловік повідомив граду і світу, що контроль надзвичайних ситуацій і ліквідація їх наслідків більше не входять в компетенцію очолюваної ним державної служби. Ці слова знайшли блискуче підтвердження в діях його підопічних під час боротьби зі сніговою стихією у березні цього року.
Остаточним підтвердженням фактичного знищення системи контролю надзвичайних ситуацій, причому оформленому як усвідомлена державна політика, стало рішення Президента про залучення ресурсів інших відомств для забезпечення діяльності Державної служби України з надзвичайних ситуацій. Нагадаю, Указом Президента України від 15 травня 2013 року № 265/2013 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 березня 2013 року «Питання протидії загрозам і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій». Це рішення про залучення ресурсів внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ, Міністерства оборони, інших державних органів, а також органів місцевого самоврядування у попередженні надзвичайних ситуацій і ліквідації їх наслідків. Це - вирок системі контролю безпеки.
Аналіз документів, що регулюють роботу служби з надзвичайних ситуацій в контексті поточної діяльності з контролю катастроф, дозволяє зробити один важливий і невтішний висновок: в країні фактично відтворена радянська система цивільної оборони. Для цього система прийняття і виконання рішень в області колективної безпеки - область безпосередньої діяльності МНС - була зруйнована. По суті зараз йдеться про відтворення системи колективної безвідповідальності в такій надважливій області як національна безпека.
У новій реальності центр ухвалення рішень переміщується із сфери компетентності професіоналів на поле одноосібних рішень вищих посадовців, компетентність яких є, м'яко кажучи, обмеженою в питаннях, не пов'язаних з політикою утримання влади. У відтворюваній реальності відповідальність за виконання прийнятих рішень розподіляється між різними відомствами. Для кожного з яких поставлені завдання будуть другорядними, а тому ні ресурсів, ні волі, ні елементарних навичок ніколи вистачати не буде.
Що ж залишається? Нескінченна імітація діяльності, суперечки про розподіл повноважень, роздача служб і обов’язків в інші відомства. Що ж, почекаємо введення курсів початкової військової і медичної підготовки, самодіяльних загонів пожежників, і навчань з цивільної обороні в школах, ВНЗ і на підприємствах. Логіка ухвалення рішень підказує неминучість таких кроків. Бо реорганізована служба не зможе більше надати ніякої системної допомоги, а тому наше виживання залежатиме тільки і виключно від нашої підготовленості і особистого героїзму конкретного рятувальника. Це - ситуація управлінської катастрофи.
При цьому з'являється можливість створення непідконтрольних бюджетних фондів, не керованих якимсь одним відомством, законсервованих на випадок героїчної боротьби з непередбаченими наслідками катастроф. Можливо, забезпечення контролю над чималими фондами МНС і було реальною метою фактичної ліквідації відомства?
Турбує інше: нова політика в області безпеки призведе до зростання загроз і ризиків. В умовах, що створилися, єдиною стратегією некомпетентних і мимоволі безвідповідальних відомчих керівників може бути лише ігнорування небезпеки і замовчування надзвичайних ситуацій. Так це було в радянські часи, так це буде і зараз, бо такою є логіка ухвалення рішень.
Наведу найсвіжіший приклад. Тільки за період з 20 травня по 15 червня 2013 р. в нашій країні негативний впив стихії (відключення енергії, води, зупинки транспорту) відчули близько 140000 осіб; у надзвичайних ситуаціях природного характеру безпосередньо постраждало більше 2000 осіб; отримали травми, що привели до звернення по медичну допомогу, - 54 людини; 11 людей загинули. Прямі втрати можуть бути оцінені на рівні 120 - 140 млн.грн. При цьому, за статистикою Державної служби України з надзвичайних ситуацій за той же період: загиблих - 1 людина, потерпілих - 34 людини. І це все. Втрати не рахували, ніякої іншої статистики не вели…
В період 2000 - 2010 рр. середня помилка в статистиці МНС складала від 5 до 12%. Погрішність статистики в таких випадках сильно залежить від методики підрахунків, масштабів і методів усереднювання. Тому така помилка приймалася без заперечень. Але погрішність більша, ніж 90% - це вже не помилка, це – свідоме і системне ігнорування небезпеки.
Ігнорування небезпеки призводить до помилкових управлінських рішень. Наприклад, за останні три роки Одеса була затоплена 6 разів. Після другого разу проблема стоків мала бути вирішена. Така загальносвітова практика. Якщо цього не сталося навіть на шостий раз, місцеві керівники мають бути не просто відсторонені - вони повинні опинитися під слідством. В нас же керівники аварійного міста проводять час в розважальних закладах, а керівники аварійних служб знову розподіляють державні дотації на ліквідацію наслідків катастрофи. Зрозуміло, в певного роду економічних моделях, катастрофи э економічно вигіднішими: кожна катастрофа породжує потік слабоконтрольованих коштів, які можна ефективно розікрасти. Проте, слід пам'ятати, що вразливість суспільства у такому разі зростає. Якщо влада планує накопити коштів і перебратися в більше привабливі місця для подальшого проживання, то у більшості громадян такої перспективи немає.
Нам потрібний принципово новий спосіб ухвалення рішень, який враховуватиме інтереси усього суспільства. Спосіб ухвалення рішень в кризових ситуаціях - послідовне відтворення структури контролю надзвичайних ситуацій. Шанс створити адаптований аналог американського агентства FEMA у нас був, і ми їм послідовно не скористалися упродовж ряду років. Хоча і були на цьому шляху. Зараз ми з цього шляху рішуче звернули.
Нам потрібна сучасна служба з надзвичайних ситуацій - як інтегрована система контролю надзвичайних ситуацій, як система підтримки управлінських рішень в області комплексної безпеки, як інструмент управління в кризових ситуаціях, і нарешті, як важливий інтелектуальний і кадровий ресурс суспільства і влади. Створення замість такого роду служби, аналога радянської цивільної оборони - стратегічна помилка, яка в сучасних умовах обернеться величезними матеріальними втратами і людськими жертвами.
Щоб продемонструвати вплив системи контролю надзвичайних ситуацій на кількість жертв, я наведу останній, можливо не зовсім коректний, але напрочуд яскравий приклад. Кількість жертв катастрофічного землетрусу на Гаїті у січні 2010 склала приблизно 276000 осіб (с помилкою оцінки в 50000!). щільність населення там складає 365 осіб на квадратний кілометр, потужність землетрусу була оцінена від 6,5 до 7,1. Потужність землетрусу в Японії в березні 2011 склала від 8,6 до 9,1, щільність населення – 350 осіб на квадратний кілометр, кількість жертв – 21516 осіб. Ця різниця – ціна непідготовленості, відсутності системи контролю надзвичайних ситуацій, ціна ігнорування небезпеки.
Простий порівняльний аналіз кількості постраждалих від надзвичайних ситуацій природного походження на Гаїті і в Домініканський Республіці (держави, що розташовані на одному острові, але с цілком різною системою управління, і відповідно, різною системою контролю ризиків) за 5 років показує, що підтримка необхідної централізованої системи управління ризиками дозволяє знизити кількість загиблих в 17 (!) разів, а кількість постраждалих від 3 до 7 разів. Можливо, нам слід врахувати негативний досвід Гаїті у справі руйнування системи контролю надзвичайних ситуацій і управління ризиками катастроф?
І ще дещо. Понад усе я шкодую, що повною мірою більше не будуть затребувані досвід, знання, уміння тих видатних професіоналів, які ще є в системі Державної служби України з надзвичайних ситуацій, і з якими мені пощастило працювати в різний час. Ці люди - той ресурс, з яким можна пов'язувати надії на зміну ситуації в області безпеки і контролю катастроф.
