Алгоритм саморазрушения
В рамках подготовки конца света – 2012 (не забыли?) нам с коллегами несколько раз доводилось давать интервью нашим и зарубежным СМИ по поводу планировавшегося торжества окончательной справедливости от имени экспертного сообщества. Отмечая очевидную абсурдность повода, мы, тем не менее, констатировали некоторые объективно негативные тенденции в области глобальной безопасности.
Тенденции эти заключаются в следующем: количество катастроф в мире нелинейно возрастает. Согласно долгосрочным прогнозам, при сохранении в текущих пределах изменений климатических и экологических показателей, в непосредственном будущем мы вступим в период существенной эскалации рисков природных катастроф. То есть, частота чрезвычайных ситуаций, их повторяемость и интенсивность их негативных воздействий существенно возрастут. А если принять во внимание показатели изношенности инфраструктуры, скорость замены основных фондов, их средний возраст, неконтролируемые эксплуатационные нагрузки, то можно утверждать, что нас ждет схожая эскалация техногенных рисков.
Долгосрочные модели оценки были разработаны еще в 2005, и расчеты, проведенные по ним для наших регионов, показывают, что начало периода эскалации приходится как раз на 2012 – 2014, а продлится он до 2017-2021 гг.
Тут я вовсе не оправдывал панических ожиданий апокалипсического сезона 2012, но всего лишь хотел сказать, что мы объективно входим в зону повышенного интегрального риска катастроф. Такова неумолимая логика, определяющая закономерности цивилизационного роста – за техническое развитие и связанные с этим неоптимальные управленческие решения мы платим безопасностью, а иногда и жизнью.
Подтверждается ли наш прогноз? Статистика событий этого года показывает, что – да. Только в этом году мы ощутили мощное влияние двух масштабных стихийных явлений: снегопадов конца марта и штормовых гроз, сопровождаемых ливнями в мае – июне. Кроме прямого ущерба, экстремальные снегопады вызвали масштабные подтопления, в результате которых произошли не только перебои в функционировании инфраструктуры и систем жизнеобеспечения, но и прямая угроза жизни и здоровью людей. Кроме того, в результате затоплений сельское хозяйство потеряло в разных регионах от 12 до 15% озимых посевов, что привело к существенным финансовым потерям. Сейчас мы ожидаем летней волны стихии, связанной с температурными аномалиями, засухами, аномалиями режима осадков и биологическими угрозами.
Самым важным вопросом является: насколько подготовленными мы входим в период повышенного риска? Ответ парадоксален: мы входим без системы контроля и управления рисками чрезвычайных ситуаций. Еще в 2005 – 2010 гг. мы могли с определенными оговорками констатировать, что Министерство по чрезвычайными ситуациям справляется с основными вызовами в области безопасности. Сейчас, похоже, пришло время пересмотреть наши выводы.
Во-первых, Министерство по чрезвычайным ситуациям было ликвидировано. 24 декабря 2012 г. Президент подписал Указ № 726 о создании Государственной службы Украины по чрезвычайным ситуациям, реорганизовав Министерство по чрезвычайным ситуациям и Государственную инспекцию техногенной безопасности Украины. Трудно удержаться от замечаний о юридической и административной некорректности такого указа. В самом деле, при слиянии города и хутора не может образоваться поселок; так и министерство может создавать, сокращать, и поглощать множество советов, комиссий и инспекций, но поглотив еще одну, никак не должно понизиться в статусе до службы. Впрочем, прецедентов неправовых актов в истории юриспруденции любого государства достаточно, а потому надежда на сохранение стиля работы МЧС теплилась в экспертных кругах.
Первым нехорошим признаком, опознанным экспертами, стало заявление руководителя реорганизованной Службы г. М.В. Болотских о том, что ликвидировать последствия полномасштабной чрезвычайной ситуации с гололедом в январе 2013, его служба не станет.
Напомню, ситуация с гололедом 19-23 января 2013 года, в которой пострадало 5 областей и 4 крупных города, количество пострадавших превысило полторы тысячи человек только в Киеве, а риск поражения возрос более чем в 5 раз, не была зарегистрирована как чрезвычайная ситуация, вопреки действующему законодательству и как национальной, так и общемировой практике. Тогда руководитель Государственной службы Украины по чрезвычайным ситуациям М.В. Болотских заявил: "это задача не Государственной службы по чрезвычайным ситуациям. У нас более глобальные и серьезные задачи. Песок мы не посыпаем по тротуарам, мы организуем координацию и взаимодействие со всеми службами...". Что он, по факту, сказал? Если кто не понял, человек сообщил граду и миру, что контроль чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий более не входят в компетенцию возглавляемой им государственной службы. Эти слова нашли блестящее подтверждение в действиях его подопечных во время борьбы со снежной стихией в марте этого года.
Окончательным подтверждением фактического уничтожения системы контроля чрезвычайных ситуаций, причем оформляемого как осознанная государственная политика, стало решение Президента о привлечении ресурсов других ведомств для обеспечения деятельности Государственной службы Украины по чрезвычайным ситуациям. Напомню, Указом Президента Украины от 15 мая 2013 года № 265/2013 введено в действие решение Совета национальной безопасности и обороны Украины от 29 марта 2013 года «Вопросы противодействия угрозам и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций». Это решение о привлечении ресурсов внутренних войск Министерства внутренних дел, Министерства обороны, других государственных органов, а также с органов местного самоуправления в предотвращении возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Это – приговор системе контроля безопасности.
Анализ документов, регулирующих работу службы по чрезвычайным ситуациям в контексте текущей деятельности по контролю катастроф, позволяет сделать один важный и неутешительный вывод: в стране фактически воссоздана советская система гражданской обороны. Для этого система принятия и исполнения решений в области коллективной безопасности - область непосредственной деятельности МЧС – была разрушена. По сути, сейчас речь идет о воссоздании системы коллективной безответственности в такой сверхважной области как национальная безопасность.
В новой реальности центр принятия решений перемещается из сферы компетентности профессионалов на поле единоличных решений высших должностных лиц, компетентность которых является, мягко говоря, ограниченной в вопросах, не связанных с политикой удержания власти. В воссоздаваемой реальности ответственность за исполнение принятых решений распределяется между различными ведомствами. Для каждого из которых поставленные задачи будут второстепенными, а потому ни ресурсов, ни воли, ни элементарных навыков никогда хватать не будет.
Что же остается? Бесконечная имитация деятельности, споры о распределении полномочий, раздача служб в другие ведомства. Что ж, подождем введения курсов начальной военной и медицинской подготовки, самодеятельных отрядов пожарников, и учений по гражданской обороне в школах, ВУЗах и на предприятиях. Логика принятия решений подсказывает неизбежность таких шагов. Ибо реорганизованная служба не сможет больше предоставить никакой системной помощи, а потому наше выживание будет зависеть только и исключительно от нашей подготовки и личного героизма конкретного спасателя. Это – ситуация управленческой катастрофы.
При этом появляется возможность создания неподконтрольных бюджетных фондов, не управляемых каким-то одним ведомством, законсервированных на случай героической борьбы с непредвиденными последствиями катастроф. Возможно, обеспечения контроля над немалыми средствами МЧС и было реальной целью фактической ликвидации ведомства?
Беспокоит другое: новая политика в области безопасности чревата ростом угроз и рисков. В создавшихся условиях единственной стратегией некомпетентных и поневоле безответственных ведомственных руководителей может быть лишь игнорирование опасности и замалчивание чрезвычайных ситуаций. Так это было в советские времена, так это будет и сейчас, ибо такова логика принятия решений.
Приведу самый свежий пример. Только за период с 20 мая по 15 июня в нашей стране негативное воздействие стихии (отключение энергии, воды, остановки транспорта) испытали около 140000 человек; в чрезвычайных ситуациях природного характера напрямую пострадало более 2000 человек; получили травмы, приведшие к обращению за медицинской помощью - 54 человека; 11 человек погибли. Прямые потери могут быть оценены на уровне 120 - 140 млн.грн. При этом, по статистике Государственной службы Украины по чрезвычайным ситуациям за тот же период: погибших - 1 человек, пострадавших - 34 человека. И это все, потери не считали, никакой другой статистики не вели…
В период 2000 – 2010 гг. средняя ошибка в статистике МЧС составляла от 5 до 12%. Погрешность статистики в таких случаях сильно зависит от методики подсчетов, масштабов и методов усреднения. Поэтому такая ошибка принималась без возражений. Но погрешность больше, чем 90% - это уже не ошибка, это – сознательное и системное игнорирование опасности.
Игнорирование опасности приводит к ошибочным управленческим решениям. Например, за последние три года Одесса была затоплена 6 раз. После второго раза проблема стоков должна была быть решена. Такова общемировая практика. Если этого не случилось даже на шестой раз, местные руководители должны быть не просто отстранены – они должны оказаться под следствием. У нас же руководители аварийного города проводят время в увеселительных заведениях, а руководители аварийных служб снова распределяют государственные дотации на ликвидацию последствий катастрофы. Понятно, в некоторого рода экономических моделях, катастрофы экономически выгоднее: каждая катастрофа порождает поток слабоконтролируемых средств, которые можно эффективно разворовать. Однако, следует помнить, что уязвимость общества в таком случае возрастает. Если власть планирует накопить средств и перебраться в более благоустроенные места для дальнейшего проживания, то у большинства граждан такой перспективы нет.
Нам нужен принципиально новый способ принятия решений, который будет учитывать интересы всего общества. Способ принятия решений в кризисных ситуациях – последовательное воссоздание структуры контроля чрезвычайных ситуаций. Шанс создать адаптированный аналог американского агентства FEMA у нас был, и мы им последовательно не воспользовались на протяжении ряда лет. Хотя и были на этом пути. Сейчас мы с этого пути решительно свернули.
Нам нужна современная служба по чрезвычайным ситуациям - как интегрированная система контроля чрезвычайных ситуаций, как система поддержки управленческих решений в области комплексной безопасности, как инструмент управления в кризисных ситуациях, и наконец, как важный интеллектуальный и кадровый ресурс общества и власти. Создание вместо такого рода службы, аналога советской гражданской обороны – стратегическая ошибка, которая в современных условиях обернется огромными материальными потерями и человеческими жертвами.
Чтобы продемонстрировать влияние системы контроля чрезвычайных ситуаций на количество жертв, приведу последний, возможно не абсолютно корректный, но исключительно яркий пример. Количество жертв катастрофического землетрясения на Гаити в январе 2010 составила 276000 человек (с ошибкой оценки в 50000!). Плотность населения на Гаити составляет 365 человек на квадратный километр, сила землетрясения была оценена от 6,5 до 7,1. Сила землетрясения в Японии в марте 2011 составила от 8,6 до 9,1. Плотность населения – 350 человек на квадратный километр, количество жертв – 21516 человек. Эта разница – цена неподготовленности, отсутствия системы контроля чрезвычайных ситуаций, цена игнорирования опасности.
Простой сравнительный анализ количества пострадавших в чрезвычайных ситуациях природного характера на Гаити и Доминиканской Республике (государства, расположенные на одном острове, но с весьма различной системой управления и, соответственно, разной системой контроля рисков) за 5 лет показывает, что поддержка необходимой централизованной системы управления рисками позволяет снизить количество погибших в 17 (!) раз, а количество пострадавших от 3 до 7 раз. Может, нам следует учесть негативный опыт Гаити в деле разрушения системы контроля чрезвычайных ситуаций и управления рисками катастроф?
И еще кое-что. Более всего я сожалею о том, что в полной мере более не будут востребованы опыт, знания, умения тех выдающихся профессионалов, которые еще есть в системе Государственной службы Украины по чрезвычайным ситуациям, и с которыми мне посчастливилось работать в разное время. Эти люди – тот ресурс, с которым можно связывать надежды на изменение ситуации в области безопасности и контроля катастроф.
