Децентрализация: четыре риска

Скорее, КСУ утвердит проголосованные Верховной радой изменения к Основному закону. По крайней мере, практика предыдущих решений этого органа — тому подтверждение. А дальше на очереди снова парламент. Только для положительного решения уже нужно будет конституционное большинство голосов. А пока не прекращаются дискуссии вокруг предложенных изменений. И вопрос не только в особом статусе для отдельных районов Донбасса. Речь идет также о самой децентрализации. Какие здесь опасности?

Первая — состояние войны. На самом деле, проблема заключается в том, что когда мы заводим речь о децентрализации, то почему-то в этом контексты все говорят об особом статусе части Донбасса. А какое это, собственно, имеет отношение к децентрализации? Ответ заключается в Минских соглашениях. Это ловушка, в которую украинские власти попались. Поэтому в нынешней ситуации альтернативы этим договоренностям фактически уже нет. И в этом проблема. Мы вынуждены выполнять то, что подписали, даже если нет обратного движения со стороны Кремля и его марионеток на Донбассе. Это дипломатическая война России против Украины. Не говоря уже о том, что в условиях настоящей войны проводить децентрализацию очень сложно.

«В теории я не против децентрализации. Я поддерживаю идею, что местную власть нужно избирать. Система назначения региональных чиновников сверху, действующая в настоящий момент, не очень эффективна, потому что они отвечают не перед избирателями, а перед президентом. Но не это беспокоит Россию и Путина. Они просто хотят уничтожить Украину: создать хаос, дестабилизировать страну, сделать ее непривлекательной для Запада, чтобы там утратили интерес, — считает Дэвид Креймер, директор по вопросам прав человека и демократии Института Маккейна (radiosvoboda.org). — Специальный статус и право на самоуправление покалечит Украину. По замыслу России, автономия «ЛНР» и «ДНР» призвана сорвать интеграцию Украины в западные структуры. Запад должен был не навязывать Украине выполнение Минских соглашений, а четко заявить России: соглашение не работает — и дальше давить на Москву санкциями, а Украину поддерживать оружием и финансами. Нам нужно быть на стороне украинцев, а не принуждать Порошенко, Яценюка, любых других лидеров Украины. Россия является агрессором. Относиться к обеим сторонам одинаково нельзя, потому что это Россия ворвалась в Украину, а не наоборот».

«США готовы помочь Украине, а для этого Украина должна быть внутренне сильной и политически, и экономически, — комментирует Курт Уокер, исполнительный директор института Маккейна по международному лидерству (ukrainian.voanews.com). — А это нужно для того, чтобы власть имела общественную поддержку в борьбе с коррупцией для укрепления своей экономики, чтобы быть привлекательной для Восточной Украины. Для этого нужны экономические реформы, а как их проводить — это дело украинцев. И дело децентрализации или федерализации — плохое. Это было навязано Россией, чтобы создать де-факто независимую Восточную Украину. Я не думаю, что кто-то другой, кроме россиян, поддерживает эту идею».

Вторая — усиление полномочий. Одной из наибольших претензий относительно предложенной реформы с самого начала была критика в адрес Президента, что это монополизация, а не децентрализация. В частности, речь шла о праве Главы государства приостанавливать работу местных советов и их решений, а также контроль местной власти через подконтрольных ему префектов.

«В настоящий момент менее всего говорится как раз о том, что мы можем передать полномочия, ответственность на места, а затем выяснится, что эти громады в действительности не справляются со своими полномочиями, — конкретизирует доктор политических наук, заведующий отдела политических стратегий НИСИ Максим Розумный. — В этом есть наибольшая опасность и это может привести к коллапсу инфраструктуры. Тогда они забудут, чем они руководствовались, когда присоединяли село одно к другому. Тогда начнут разбираться, что же это была за децентрализация и почему за это уже никто не отвечает. Регионы будут говорить, что за это должно отвечать государство, а государство скажет, что оно же пошло навстречу регионам и внедрило децентрализацию.

«Сегодня мы предлагаем децентрализацию, беря за базу область и район, а никакой формы местной демократии на уровне района и области в законодательстве не предусмотрено, — подчеркивает политолог Андрей Дуда. — Общественные слушания предусмотрены на уровне громады, общие собрания граждан по месту жительства — составляющие территориальной громады, местные инициативы также привязываются к местной громаде. Поэтому если мы хотим внедрять элементы децентрализации на уровне области и района, нужно предусматривать и нормы местной демократии. Если у нас ключевым элементом децентрализации станет громада, никаких сепаратизмов у нас не будет. Кстати, сепаратистские движения — это не следствие некачественной децентрализационной политики, которая проходила в тех или иных пределах, особенно в городах областного значения, Севастополе и Крыму. Севастополь был вообще наиболее финансово децентрализованным регионом. Но это не помогло. А то, что произошло в Луганске и Донецке, — это преступная недоработка центральных органов исполнительной власти — министерств, прокуратуры и др.».

Третья — вопрос ресурсов. Как сказала главный редактор «Дня» Лариса Ившина, создается впечатление, что раньше, когда в стране было больше ресурсов и мы имели спокойную ситуацию, о децентрализации речь не шла, потому что власть стремилась контролировать все потоки. Сегодня, когда ресурсов в стране стало меньше, заговорили о децентрализации.

«Средства регионам и до этого платили, но вопрос: куда шли эти средства? И что будет после того, как наступит децентрализация, и эти поселковые головы ни на кого не будут обращать внимания? — затрагивает вопрос Максим Розумный. — Сейчас они еще и получат в свое распоряжение земельный ресурс. Когда мы этих людей изберем, как кота в мешке с приблизительными представлениями об их компетентности, честности, и они почти бесконтрольно смогут этим ресурсом пользоваться, то и посмотрим, как они будут оглядываться на своих односельчан. Тогда выплывет и коррупционный, теневой или уголовный фактор. Тогда может оказаться, что ресурс, переданный на низший уровень станет бесконтрольным и разворованным».

«Мы забываем, что децентрализация — это не только передача полномочий, но и финансовых ресурсов, то есть закрепление за местными бюджетами соответствующих ресурсов, — отмечает Андрей Дуда. — Поэтому может создаться ситуация, когда местные бюджеты будут маленькими, а полномочий будет очень много. Следовательно, должен быть принцип соответствия».

Четвертая — опасность «местных князьков». На примере недавнего инцидента в Мукачево вся страна наблюдала, как местные кланы выясняют отношения. Хоть юридически «элиты на местах» и не имеют широких полномочий, фактически они ими пользуются. Не получится ли так, что после конституционной реформы мы будем легализовать «местных князьков»?

«Проблема местной олигархии огромна, даже в современной централизованной системе, — говорит Андрей Дуда. — У нас достаточный уровень органов общей компетенции — местных госадминистраций, центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ), которые имеют подчинение министерствам и другим органам исполнительной власти, но даже в этой ситуации смогли существовать «местные князьки». У нас очень много спаек на уровне районов и областей при участии главы РГА или городского головы с руководителем УМВД, прокурором и судьей. Есть несколько способов борьбы с «местными князьками». Необходимо внедрить институт ротации руководителей госадминистраций, чтобы они не обрастали коррупционными связями. А также создание параллельных структур в ЦОИВ, возможно, частично в компетенции НАБУ, которые позволили бы усилить контроль за местным уровнем власти, находящейся на самоуправлении и государственной. Кроме того, нужны максимально развитые институты гражданского общества, максимально развитые процедуры учета позиции граждан на местном уровне. Однозначно необходимо внедрить институт референдума и предусмотреть возможность отзыва через референдум прокуроров, судей, глав госадминистраций и руководителей ОМС. Также он не может быть заблокирован на местном уровне».

*  *  *

Безусловно, реформы в Украине должны проводиться. Однако в нынешние сложные времена нужно быть очень осторожными. Та же децентрализация в условиях слабого государства может быть опасной. Какой бы сложной не была игра, на первом месте должны стоять национальные интересы.