Изменения на кончике пера

Предложения относительно изменений в Конституцию — в парламенте. Его внес Президент Петр Порошенко. Теперь решение — за Верховной Радой. Реформа Основного документа страны имеет теперь очень большое значение, ведь речь идет фактически о децентрализации в условиях войны. Мнения по этому поводу у наших собеседников — экспертов и должностных лиц — разделились. Член Конституционной комиссии, доктор юридических наук, член-корреспондент Национальной академии законодательных наук Сергей ГОЛОВАТЫЙ считает, что «новый текст — лишь укрепляет государство и открывает перед страной и обществом перспективу европейского качества». Положительно также оценивает процесс и секретарь Венецианской комиссии, глава делегации Совета Европы Томас МАРКЕРТ, который подчеркнул: «Хорошо, что Украина делает свою часть по имплементации Минских соглашений». А вот народный депутат Украины, заместитель председателя Верховной Рады Оксана СЫРОИД — противоположного мнения. Она указывает на то, что в нынешнем виде децентрализации «существуют угрозы, заставляющие бить тревогу». Солидарна с ней и политолог Виктория ПОДГОРНАЯ, которая отмечает, что «фактически идет легализация особого статуса отдельных регионов в зоне АТО». Детальнее — ниже.

Сергей ГОЛОВАТЫЙ: «Конституционные изменения — это наш «юридический фронт» в войне с Путиным»

— Когда спрашиваешь людей, что они знают о Конституции, то, как правило, в ответ — молчание. Как вы  оцениваете состояние сознания граждан и политической элиты сейчас?

— Человек не должен знать всю Конституцию. Гражданин должен знать свои права по этой Конституции. Но на общем уровне каждый человек должен знать то, что ему не объясняют. Когда была принята Конституция 1996 года (я тогда был министром юстиции и депутатом, как это позволялось), у меня была раз в неделю образовательная программа о Конституции. На Первом государственном канале я, как министр юстиции, объяснял людям, что такое Основной закон, какие в нем статьи, положения и что это все значит. Прошло почти 20 лет. До сегодняшнего дня никто не объясняет, что Конституция — это документ, который является собственностью народа. Это не государство принимает Конституцию, а народ — через избранных депутатов. Никто не объясняет, что Конституцию обязано знать и неукоснительно соблюдать государство, а это — каждое должностное лицо. В настоящий момент парламентарии не являются профессионалами. За все годы независимости мы имеем наименее профессиональный парламент.

— Как так произошло?

— Идеологически — он в наибольшей степени, по сравнению со всеми ранее избранными, отвечает украинским стремлениям, ведь был избран на волнах Революции достоинства. Но в профессиональном смысле он наихудший. Проблема в том, что все фракции, которые представлены в парламенте, сформированы олигархами. Все! Просто люди этого не знают. Все депутаты на крючке у олигархов, за их же деньги. И это видно на метаморфозах, которые произошли с отдельными наиболее яркими депутатами и депутатшами. Они стали карманными. Кажется, единственное исключение — это депутат Гаврилюк. Он говорит так, как говорит украинская душа. Не столько умом, сколько мудростью. Я был в парламентах шести созывов. Парадокс в том, что самыми профессиональными были первые два парламента, где максимально присутствовали коммунисты. Декларация о государственном суверенитете, Акт о независимости, Конституционный договор 1995 года, Конституция 1996 года — все эти основополагающие акты, с позиции юридической очень высокого юридического качества. Конечно, там нет той идеальной чистоты, которая присуща государству демократического типа. Но благодаря профессиональному языку нам удавалось достигать компромисса с противоположным лагерем, получая в итоге компромисс политический. Сейчас же не с кем говорить в парламенте. Так называемые новые лица не слушают, когда им что-то объясняешь. Консультативные услуги им не нужны, они считают себя знатоками. Простите — это люмпен, а не элита. То же самое я могу сказать и о правительстве. Это самое непрофесссиональное правительство, которое когда-либо существовало у нас. За исключением некоторых министров. Даже правительство Януковича, хотя и работало на свои бандитские цели, но делало это профессионально. До правительств Януковича не было такого ни одного правительства, которое бы не объясняло, что оно делает и какие его планы. Уже дошло до того, что депутаты работают спикерами министров! Это же абсолютно несовместимые вещи. Тот, кто находится в законодательной власти, не имеет права выступать от имени исполнительной. Потому что Конституция это запрещает. И подобное является коррупцией. Все это является девальвацией институтов власти и подрывает веру людей в Конституцию.

— Мы находимся в состоянии войны, с одной стороны. С другой — имеем девальвацию институтов власти. В таком случае, как мы можем надеяться на объективную и качественную работу парламента в принятии изменений в Конституцию?

— Качество всей нынешней власти не отвечает тому положению, в котором оказалось государство, то есть вызовам войны. Они держатся, потому что если развалится коалиция, то будет крах. Парламентская коалиция и сформированное ею правительство загнали себя в состояние цугцванга. Что касается изменений в Конституцию. Если бы Президент объявил военное положение на всей территории государства, то, конечно,  никакие изменения в Конституцию проводить было бы нельзя.

— Но ряд специалистов говорят о том, что речь идет не о военном положении, а именно об условиях военного положения, при которых подобные изменения невозможны.

— Это казуистика. Записанное в Конституции «в условиях военного положения» означает не что иное, как положение, возникающее в результате издания Президентом соответствующего указа, то есть официального объявленного такого положения. И его нужно было вводить еще с той минуты, когда сапог «зеленого человечка» с автоматом ступил в государственное здание в Крыму. Но тогда Турчинов этого не сделал. И ответственность за это лежит лично на нем. Не введя тогда военное положение на конкретной территории, он не выполнил требования Конституции и украинских законов. Не введение его несколько позже, когда начались военные на действии на Востоке, и в настоящее время, когда они там ведутся ежедневно — это не отвечает фактическому положению вещей. На эти вопросы ответа даст история. Но это не значит, что не нужно изменять Конституцию. Остальная территория не оккупирована. То, что часть территории Украина оккупирована и даже уничтожена, никоим образом не создает препятствий для конституционных изменений.

— Но все же, возможно ли качественное обсуждение в парламенте Основного Закона в условиях озвученной некомпетентности депутатов? Через зависимых депутатов можно протолкнуть любые изменения в Конституцию. В итоге мы имеем множество спекуляций, борьбу кланов, политических элит, от которых зависимы парламентарии.

— Конституционный процесс в любой стране — это прежде всего по своему содержанию и качеству работа высокопрофессиональных экспертов. Политики не пишут Конституцию. Политики только ее принимают, обсудив наработанное экспертами. Сегодня политики уже дискутируют о том, что наработала рабочая группа Конституционной комиссии по территориальному устройству и самоуправлению. Упрощенно это называют децентрализацией. Уже сейчас видно, что вокруг этого вопроса много политиканства, популизма и спекуляций со стороны депутатского корпуса. Похоже, что многие депутаты пекутся больше о результате своей партии на будущих местных выборах, чем о качестве государства и потребностях общества. Конституционные изменения в системе территориального устройства, местного самоуправления и в судебной системе — это вопрос выживания Украины как полноценного и успешного государства. Это инструментарий ответа Путину в его намерениях уничтожить Украину как независимое государство. Это наш юридический фронт в войне с Путиным, который еще с февраля месяца прошлого года требовал изменить Конституцию Украины, внедрить федерализацию и российский язык как второй государственный. Войной он хотел заставить Украину превратиться из унитарной страны в федеральную с псевдообразованиями «ЛНР» и «ДНР» в ней.

РИСУНОК АНАТОЛИЯ КАЗАНСКОГО / ИЗ АРХИВА «Дня», 1996 г.

Внедрение официальной двуязычности — это расчленение Украины. То есть он пытался уничтожить средства интеграции востока и запада нашей страны. А дальше началась настоящая война и странный минский процесс, в который Украина вскочила, а выскочить из него уже не может. Кто в этом процессе? Сам Путин. Кроме него, ОБСЕ — а это значит Путин в квадрате, потому что Россия уже давно разными способами контролирует ОБСЕ. И террористы из Донбасса — а это значит Путин в кубе. И вот — против Путина в кубе один на один Украина. Были подписаны две пресловутых бумажки, которые пафосно назвали «минскими договоренностями», — один в сентябре 2014-го, второй в феврале 2015-го. И эти Минск-1 и Минск-2 начали фигурировать, как слово «халва» — сколько его ни говори, а от того во роту не становится слаще, когда самой халвы нет. Под этими бумажками стоит подпись, подающаяся как от Украины. Но подписано было лицом без официального статуса и без официальных на то полномочий. Статус Кучмы как представителя Украины был вообще оформлен через полгода после их подписания. А в угоду Путину вписали пункт о новой Конституции с предусмотрением в ней особого статуса регионов, находящихся под контролем российско-террористических группировок. Почему я говорю, что наработанные нами конституционные изменения — это юридический фронт противодействия Путину? Во-первых, поскольку украинские лидеры безосновательно, но все же признали для себя какую-то силу формулировок в «минских записках», то мы в рабочей группе вели поиск такого юридического ответа на требования Путина, который бы отвечал исключительно украинским национальным интересам, а не прихотям Путина или даже Европы и США. Таким ответом является все, что наработано нами в области именно децентрализации власти. То, что содержит новый текст, — лишь укрепляет государство и открывает перед страной, обществом перспективу европейского качества. Ответ следующий: федерализации Украины не будет!

— В чем тогда суть этой децентрализации?

— До сих пор мы и по территориальному устройству, и по характеру самоуправления являемся постсоветской страной, а не европейской. Территориальное устройство, которое сейчас есть в Украине, введено во времена второй большевистской конституции 1929-го года. Именно тогда было введено действующее к до настоящего времени «районирование» — образованы районы и области. Исторически еще со времен Ярослава Мудрого Украина была поделена на поветы и волости. Для чего в Украине появились районы? Большевистская система — тоталитарная. Величина района определялась не потребностями людей, не критериями экономическими, географическими или культурными. Весь Советский Союз был территориально разделен на клеточки. Для того, чтобы управлять этими клеточками засылалось определенное количество большевиков. Во главе ставили секретаря. Образовали райкомы, обкомы. Все это и было командно-административной системой. Создавалась область, делившаяся на районы с соответствующим числом коммунистов. Пришла независимость. Исчезла Компартия, исчезли райкомы, обкомы. Но на замену последним пришли главы районных или областных государственных администраций. Из чего состоит бюджетная мощь села, поселка? Из копеек. Все ресурсы — в центре. Центр распределяет средства на эти «райкомы» и держит на налыгаче этих бедных, обездоленных и до сих пор закрепощенных селян. В селе земля принадлежит сельраде, а вне сельрады чья она? Государственная. Это разве не по принципам Ленина, когда вся земля вроде бы крестьянам, а в действительности крестьянам дуля? Какое это самоуправление? Какая это свобода? Они и до сих пор крепостные государства или какого-то магната, который владеет сотнями или тысячами гектаров земли. А сколько доходов от того идет в бюджет сельрады? А предприятия, которые рядом с этими землями, карьеры, бензозаправки и тому подобное, куда платят налоги? В государственный бюджет. Если и в дальнейшем Украина будет существовать по такому территориальному делению и при таком имущественном и финансовом состоянии поселений, где живут люди, то села и дальше будут вымирать. Села исчезают, ведь не могут содержать школу, детские садики, медицинские учреждения. Цель конституционной реформы в этом секторе следующая. Перестроить территориальное устройство Украины. Не должно быть районного деления по критериям, которых придерживались коммунисты. Нужно вернуться к объективным критериям. Должна возникнуть территориальная единица, которая будет повитом. Этот повит должен быть образован за счет громад, как самоуправляющихся единиц с полным обеспечением их имущественной и финансовой возможности. Материальной и финансовой основой самоуправления является собственность громады, а это ее территория со всеми прилегающими территориями. То есть земля, которой сейчас управляет Госкомзем, должна быть разделена между громадами, которые войдут в повит. Правда, новообразованный повит так и оставят со старым названием «район», потому что депутаты на слух не воспринимают слово «повит». А я лично считаю, что и область нужно переназвать как «край». Если территория будет разделена между громадами (а мы так записали: «территория Украины разделена на громады»), то там не будет территориального «воздуха», исчезнет монополия государства на землю, управление ею перейдет в руки громад. Все другие объекты на этих землях — предприятия, полезные ископаемые — должны платить налоги только уже в бюджет громады. Если окажется, что таких средств недостаточно для обеспечения всех потребностей общества, то на государство возлагается обязанность выделить из государственного бюджета дополнительные средства и передать их конкретной громаде, а не государственной администрации — как сегодня. Финансы идут в смету громады снизу и в госбюджет сверху. Дело правительства определять, есть ли достаточное количество средств, которые поступают в бюджет громады (из местных налогов, местных сборов), для надлежащего содержания объектов. Внедряется субсидиарность. Это открывает перспективу остановить вымирание села и дать ему второе дыхание. Но нужно время для того, чтобы люди из рабов превратились во владельцев самих себя и настоящих хозяев.

— Теоретически это интересно, но насколько это практически будет реализовано в условиях уже постоянных отношений?

— Так живут уже давно все европейские страны, кроме нас. И та же Польша, хотя в ней не была уничтожена частная собственность, фермерство при коммунистах. У нас же собственник был уничтожен. Нам будет сложнее, но другого человечество не придумало. И практический опыт доказал, что это является единственно правильным.  Существует Европейская хартия местного самоуправления, в которой заложены все эти принципы. Эти же принципы мы внедряем в изменениях к Конституции. Это и является ответом Путину. В вопросах власти на местах мы практически убираем присутствие государства. За исключением одного — права Президента назначать должностное лицо от имени государства. Обращаю внимание: не от своего имени, а от имени государства!

— Так называемого префекта, который. по мнению многих, будет просто дублем бывшего главы ОГА.

— Такое будущее должностное лицо не будет представителем Президента. Представитель Президента — это то же, что и райком партии. Потому что у него есть администрация, деньги, аппарат управления. Предлагаемые нами изменения не предусматривают присутствия государства в местном самоуправлении вообще. Самоуправление и государство — это как церковь и государство. Последнее не может вмешиваться в дела церкви. Это — суверенитет людей на своей малой родине. Но можно ли дать полную волю местным советам? Конечно, нет. Они могут делать все, что хотят в пределах вопросов самоуправления, то есть местного значения, но не могут вмешиваться в вопросы государственного значения.

— Что означает такое ограничение?

— Есть несколько сфер, в которые нельзя вмешиваться. Первая — общая: сфера законности. Им надлежит придерживаться Конституции и законов Украины. Будут нарушать — государство будет соответственно реагировать. А если дойдет до такого (как это было не раз в прошлом), что какой-то местный совет своим решением создаст угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности, то и наказание будет большим. Включительно с роспуском такого совета и объявления новых выборов в него. Европейский опыт говорит о том, что государство должно контролировать эти вопросы, чтобы предотвратить угрозы государственности. По разным моделям в европейских странах (идет ли речь о Польше, о Франции или  других) государство назначает своего представителя на места для такого контроля. Чтобы органы местного самоуправления не выходили за пределы своих полномочий — должно пристально следить «око государства». В Польше такое должностное лицо назначается не президентом, а правительством.

Несколько слов о названии такого должностного лица. Лично я противник понятия «префект». Потому что это традиция Древнего Рима и стран, которые в Новое время появились на тех территориях (Италия, Франция, Румыния). Я отстаиваю термин «государственный урядник», который включает в себя разные элементы: и то, что это представитель государства, и то, что он не столько руководит, сколько следит за тем, чтобы был порядок. Потому что те полномочия, которые он  получит в результате конституционных изменений, сводятся лишь к контролю и координации. Он не будет иметь управленческих полномочий в отношении местного самоуправления.

— Речь также идет о том, что Президент может по собственной воле прекратить полномочия местного совета. Таким образом, Президент может оказывать давление на избранные органы на местах.

— Если и сможет Президент останавливать полномочия органов местного самоуправления, воля его попадет под сильные ограничения. Во-первых, давайте исходить из того, что обязанность таких органов — неуклонно придерживаться Конституции. Не следует считать, что повсеместно и постоянно такие органы будут прибегать к таким нарушениям. И если уже случится такое (что гипотетически нельзя исключать), то это будут единичные случаи. Потому что это крайняя ситуация. И речь идет лишь о трех сферах — государственном суверенитете, территориальной целостности и национальной безопасности. Но даже и в этом случае на Президента возлагается обязанность: остановив временно полномочия совета и действие акта органа местного самоуправления, Президент непременно должен обратиться в Конституционный Суд за соответствующим заключением. И только если Конституционный Суд подтвердит неконституционность решения органа местного самоуправления, только тогда Президент сможет распустить местный совет, назначив при этом временного государственного уполномоченного, пока  не будет избран новый, законопослушный (!), совет. Тот, кто пока еще назван «префектом», так же может обратиться в Административный суд, если будет видеть в акте местного совета несоответствие законодательству Украины. И только суд окончательно будет разрешать все споры. Следовательно, те «страшилки», которые распространяют отдельные депутаты или известные фракции, о каких-то будто то избыточных полномочиях Президента, это не более как спекуляции или голый популизм. Если глава государства не будет иметь таких полномочий, то это очень понравится Путину. Тогда очень легко будет развалить Украинское государство.

— Как быть с так называемым особым статусом оккупированных территорий? Мы видим, что даже Венецианская комиссия ссылается на упомянутые Минские соглашения о децентрализации. С другой стороны, мы знаем, что именно через Минские соглашения вводится тема предоставления особого статуса отдельным территориям Украины.

— Особый статус для так называемых «ЛНР» и «ДНР» хочет Путин. В изменениях к тексту самой Конституции, которые были наработаны при моем участии и которые я последний раз видел даже 1 июля (то есть до внесения их Президентом в парламент), никаких слов о каком-то «особом статусе» нет. И не могло быть. Единственное, что может быть, это положение о возможных «особенностях местного самоуправления» в определенных частях Донецкой и Луганской областей. Но такого положения не может быть ни в тексте Конституции, ни в переходных положениях Конституции. Место ему — в отдельном законе, который имеет оперативный (а не материальный) характер. Данный закон необходим для того, чтобы определить порядок введения в действие новых положений Конституции. Это очень специальная тема конституционного права, и она не всем по силам для понимания. Однако специалисты это хорошо понимают. И поэтому нашли именно такой ответ Путину и в этом вопросе. Не следует забывать, что Верховная Рада в прошлом приняла такой закон. До сих пор его депутаты не отменили. Так что в этом вопросе — последнее слово за депутатами. На них же лежит и ответственность за то, будут ли такие нормы частью Конституции или будут они вынесены за ее рамки и помещены в отдельном законе. И еще одно: на эти «особенности» так же распространяются все те требования, о которых шла речь выше. Все, что будут делать органы местного самоуправления и в этих частях территории Украины, не должно создавать угрозы государственному суверенитету, территориальной целостности и национальной безопасности Украины. Следовательно, еще раз отмечаю: всего того, что называется «хотелками» Путина, — федерализация, официальное двуязычие, особый статус Донбасса (или его части), в Конституции не будет!

— Можно сказать, что вся эта ситуация с конституционной реформой была спровоцирована самим Путиным?

— Не исключено. Но, как говорят сами же россияне, «нет худа без добра». Когда Кремль завел песню о федерализации, тогда нами был взят курс на децентрализацию — такого образца, который обусловлен стратегическим интересом Украины в полноценной европейской интеграции. Это нам нужно было сделать уже давно. Но в прошлом не было на то ни политической воли украинских руководителей, ни политических условий, которые способствовали бы этому.

Валентин ТОРБА, «День»

Оксана СЫРОИД: «Венецианская комиссия, рассматривая проект изменений к Конституции Украины, оказалась под политическим влиянием»

— Недавно вы вместе с фракцией «Самопоміч» предложили Президенту проект изменений к Конституции. Что в нем содержалось?

— Венецианская комиссия одобрила предварительный вывод относительно проекта изменений Конституции Украины в части децентрализации. И уже в прошлый вторник мы вместе с фракцией «Самопоміч» отправили Президенту наше виденье изменений к Конституции в части децентрализации. По этим изменениям видно, что мы не оппонируем децентрализации, а заостряем внимание на некоторых вещах, грозящих стабильности Украинского государства, балансу власти и демократии в нашей стране. Мы оппонируем только этим вещам и предлагаем формулу, благодаря которой их можно изменить.

 — А как было решено представить проект изменений Венецианской комиссии? Конституционная комиссия дала на это согласие Владимиру Гройсману?

— Председатель Верховной Рады Украины сообщил членам рабочей группы Конституционной комиссии, что он везет текст в Венецианскую комиссию. Потом он говорил, что это была не рабочая, а приватная поездка. Позднее же оказалось, что в рамках этой «приватной поездки» он выступил с представлением проекта изменений.

 — Как вы оцените процесс написания изменений к Конституции в части децентрализации, которые Владимир Гройсман недавно представил Венецианской комиссии?

—  Изменения к Конституции мы проводим не только потому, что у нас несбалансированная система власти и Конституция Украины нуждается в выравнивании. Это только одна причина, которая заключается в содержании. Другая же причина — как конституционные изменения вносились в предыдущие годы. Единственный успешный пример конституционного процесса в нашей стране — тот, в результате которого была принята Конституция 1996 года. В 2004 году состоялось «парнокопытное» голосование, которым были внесены изменения в Конституцию 1996 года. В 2010 году мы пережили очередное изнасилование Конституции, когда Конституционный Суд заменил собой парламент и вернул в действие документ от 1996 года. И после Майдана не было другого выхода, кроме как вернуться к тому варианту закона, который был в 2004 году, потому что, во-первых, в 2010 году конституционный процесс был полностью нелегитимным, а во-вторых, это было необходимо по мотивам национальной безопасности — иначе мы могли не спастись. Но все это подорвало доверие к Конституции. И теперь, когда мы вносим в нее изменения, должны думать о процессе не меньше, чем о содержании. Это означает не только соблюдение регламента, но и то, что ему должны доверять люди.

 Если спросить у людей, чего же именно касаются конституционные изменения, разработка которых происходит сейчас, и как происходит этот процесс, то немногие на это ответят. Всем говорят общее слово «децентрализация», не объясняя, чего именно она касается и почему она предлагается именно в такой форме. Это касается и всех других направлений, над которыми работает Конституционная комиссия, — правосудия и прав и свобод человека и гражданина. Но от этого процесса оторваны не только рядовые граждане, а даже члены Конституционной комиссии. Например, я как член КК не знаю, кто писал проект изменений к Конституции Украины. Некоторые говорят, что он писался людьми из Банковой, но это только слухи и спекуляции, ведь точно на этот вопрос никто не ответит. Сначала к процессу были привлечены эксперты, которые предоставили качественные и хорошие предложения относительно изменений. Но если говорить о ключевых вещах, которые вызывают наибольшую критику, — об их авторстве никому неизвестно.

 Обсуждение изменений к Конституции заключается в том, чтобы конституционалисты и политики анализировали предложенные модели изменений. Тот, кто их предлагает, должен их презентовать с аргументами в ее пользу. У нас же в КК никто не обсуждал модели — каждый раз происходит пережим — кто кого «дожмет». И когда я критикую предложенные изменения, я объясняю, какие серьезные угрозы несет эта модель. К сожалению, я до сих пор ни от кого не услышала контраргументы, что эта критика безосновательна.

 — Что именно беспокоит вас в содержании предложенного проекта?

— В нем есть три основных угрозы, которые заставляют нас бить тревогу. И если разобраться в содержании этих проблем, то становится понятно, почему процесс написания изменений к Конституции кулуарный.

 Во-первых, несбалансированная исполнительная власть. Мы и так имеем из-за этого проблемы, так как она разделена на две части — между Президентом и Кабмином с премьером.

 Президент имеет влияние на двух министров в правительстве, на исполнительную власть на местах — председателей областных и районных администраций, на независимые регуляторы — Фонд госимущества, НКРЭКУ, а также на Службу безопасности Украины и Генеральную прокуратуру. Разъединенность исполнительной власти приводит к тому, что Президент, который не подконтрольный Парламенту, осуществляет исполнительную власть, которая должна быть подконтрольна Раде. Поэтому когда люди критикуют Кабмин, иногда они не понимают, что тот не может ничего сделать, потому что не имеет на это полномочий.

 Например, все обвиняют правительство в необоснованном поднятии тарифов, но начисление тарифов — это функция НКРЭКУ, которая подчинена Президенту. Подотчетность исполнительной власти парламенту крайне важна, а Президент не является подотчетным или подконтрольным парламенту в части осуществления исполнительной власти, потому он может ее осуществлять своевольно.

 Но в то же время конституционными изменениями нам предлагается предоставить главе государства еще большие полномочия, чтобы тот имел право назначать по представлению Кабмина и увольнять префектов. Кроме того, он будет иметь полномочия отменять их акты. В то же время префекты будут осуществлять исполнительную власть на местах, будут координировать деятельность, контролировать и осуществлять наблюдение за органами исполнительной власти местных территориальных органов, а также осуществлять наблюдение за органами местного самоуправления (ОМС). Однако префект может либо осуществлять только координирующие функции относительно органов исполнительной власти на местах и наблюдение за органами местного самоуправления, либо осуществлять исполнительную власть. Совмещать же эти функции — это не децентрализация, а наоборот — централизация. И, в конце концов, получается так, что префект — это глава областной или районной администрации с дополнительными функциями прокурора.

 Во-вторых, обеспокоенность вызывает право Президента временно приостанавливать полномочия органов местного самоуправления. Сейчас это происходит под риторикой войны. Но у нас под ней уже принимали слишком много сомнительных решений и законов. Следует понять, что Конституция пишется не для войны, потому что, создав соответствующую систему, мы будем жить в состоянии войны вечно.

 Также звучат аргументы о проявлениях сепаратизма в местной власти. Но уже прошел год после инаугурации Президента и полтора — после смены руководства в силовом и правоохранительном блоках. Сколько можно назвать уголовных дел по фактам сепаратизма, терроризма или угрозы нацбезопасности? Сегодня действуют СБУ, ГПУ — институты, подконтрольные Президенту. Поэтому для чего главе государства дополнительные полномочия, если эффективно не используются уже имеющиеся? Чтобы оградить страну от сепаратизма, нужно работать до его фактических проявлений, ведь после этого следует открывать уголовные производства и задерживать сепаратистов. Роспуском органов местной власти эту проблему не решить. К тому же в проекте изменений говорится не о сепаратизме, а о каких-либо решениях ОМС, нарушающих Конституцию, а это очень широкое понятие.

 В-третьих, чрезвычайно тревожная вещь — нынешний Закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», который выносится на уровень Конституции. Разумеется, со стороны Запада существует огромное давление, чтобы Украина в одностороннем порядке выполняла Минские договоренности. Я понимаю тех людей, которые на нас давят, ведь они не могут разрешить эту ситуацию, они устали от Украины, к тому же — это является частью образа их мышления. Кроме того, они очень далеки от наших проблем, плохо понимают, что на самом деле происходит, и до сих пор оперируют понятием «конфликт на Востоке Украины» вместо «война против Украины». Они пытаются верить и убедить нас, что остановить войну можно через изменение Конституции, выборы на Донбассе и так далее. Но если мы поддадимся этому давлению, это будет означать, что мы подписались под тем, что это наш «внутренний конфликт», и этим самым мы его решаем. Таким образом, мы легитимизируем всех российских наемников, которые есть в настоящий момент на Донбассе, и они станут «органами местного самоуправления». Что мы будем говорить нашим солдатам о тех, кто стоит за линией столкновения? Что это не враг, а «представитель органа местного самоуправления», и он стреляет, потому что у него «особый порядок осуществления местного самоуправления»? Кроме того, мы будем вынуждены содержать эти разрушенные территории за счет украинского бюджета. Так неужели мы должны облагать налогом людям пенсии, чтобы платить эти деньги на развитие разрушенного Россией Донбасса?

 Разумеется, все на нас давят, чтобы мы согласились на этот формат. Но как только мы на него согласимся, все о нас забудут и будут делать вид, что украинская проблема решена. И как только на Донбассе произойдет очередное обострение конфликта, нам будут указывать на потребность договариваться с «органами местного самоуправления».

 — Показательно, что Венецианская комиссия рассмотрела проект конституционных изменений и очень быстро сделала свои заключения.

— Венецианская комиссия как составляющая европейской инфраструктуры также оказалась под политическим влиянием. В нашем случае она сделала не исключительно юридическую экспертизу, а, к сожалению, прибегла к политической аргументации. В частности, относительно необходимости урегулирования «особого статуса» Донбасса. И потому, как по мне, заключения Венецианской комиссии относительно нынешнего проекта были намного мягче, чем у похожего проекта еще год назад, только потому, что они получили эту формулу относительно «особого статуса». Мои предположения основываются на длительных дискуссиях с представителями Венецианской комиссии, на опосредствованной информации, которую я имею относительно давления на ВК со стороны России, и на окончательном тексте проекта конституционных изменений. Если сравнить прошлогодние заключения Венецианской комиссии, недавние и те, которые она предоставит после одобрения законопроекта, то это будут три разные реальности.

 — Хватит ли понимания глубины проблемы и воли Верховной Раде, чтобы остановить изменения, которые могут закрепить этот дисбаланс во власти?

— У нас есть грустный опыт того, как вместо того, чтобы находить совместное разумное решение, проблемы в парламенте решают методом давления. Но это вопрос к каждому депутату, лидеру фракции, председателю Верховной Рады, премьеру и Президенту: насколько мы готовы быть внутренне достойными, чтобы честно посмотреть людям в глаза и сказать им, что мы не обманываем их, не ухудшаем нынешнее положение вещей и, несмотря на внешнее давление, отстояли свою государственность?

Дмитрий КРИВЦУН, «День»

Томас МАРКЕРТ: «Мнения о том, что Россия сможет влиять на Украину через децентрализацию, ошибочны»

— Почему Венецианская комиссия одобрила положение о необходимости включения в переходные положения украинской Конституции особый статус части Донбасса?

— Во вторых Минских соглашениях содержится пункт, в котором говорится о том, что Украина добавит к Конституции сноску на специальные положения, которые могут быть введены в Донецкой и Луганской областях. Если обратиться к тексту, который был одобрен Конституционной комиссией, то там речь идет о переходных положениях Конституции, которые отвечают этим требованиям. В нем говорится о том, что по законам Украины можно принять специальные меры на территориях с особым статусом. Необходимо это сделать в этом году, как этого требуют Минские договоренности. То, что предлагается сейчас, — лежит в плоскости этих договоренностей, и это хорошо, что Украина делает свою часть по имплементации этих соглашений.

— Кажется, что Венецианская комиссия хочет, чтобы Украина приняла эти новые поправки очень быстро. К чему такая срочность?

— Первая причина в необходимости быстрой имплементации этих поправок заключается в том, что у вас пройдут местные выборы в октябре. Конституционная основа для местных властей должна определяться перед местными выборами. Вторая причина заключается в том, что Минские соглашения действительно требуют, чтобы это было сделано в этом году. Это будет возможно, если первое чтение состоится перед летними каникулами. В-третьих, чтобы местные советы провели ряд важных реформ, и это в интересах Украины.

В случае, если это не будет сделано до выборов, то перед местной властью встанет вопрос: что сделать для того, чтобы быть опять избранными? Какой будет их власть, если они получат новые или же другие полномочия? Это может сыграть против выборов, поскольку люди не будут знать, за что они голосуют, и это создаст неудобную ситуацию.

В Минских соглашениях содержатся специальные положения о том, что в этом году к Конституции должно быть добавлено положение о децентрализации. Разумеется, Украина хочет, чтобы эти регионы остались в ее составе, важно дать возможность власти в этих областях некоторые полномочия, но которые не должны слишком далеко заходить.

— Судья Конституционного Суда Украины выступил с тем, что в условиях войны вообще не позволяется вносить изменения в Конституцию. Почему Венецианская комиссия не обратила на это внимание?

— Украина пока не объявила военное положение, потому с юридической точки зрения осуществлять изменения в Конституции разрешается. Военные действия не запрещают вносить поправки в Конституцию. Не должно быть причин для того, чтобы ничего не делать.

— Существует мнение о том, что Запад не может повлиять на Россию через Минские договоренности. Следовательно, Запад требует их выполнения от Украины. А благодаря предоставлению Киевом больших полномочий части Донбасса Россия сможет таким образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику Украины. Как бы вы это прокомментировали?

— Думаю, что мнения о том, что Россия сможет влиять на Украину через децентрализацию, совершено ошибочны. Поправки к Конституции Украины, которые сейчас обсуждаются, не дают никакой возможности для России как-то влиять на ситуацию в Украине.

Игорь САМОКИШ, «День»

Виктория ПОДГОРНАЯ: «Изменения в Конституцию нас законсервируют в переходном, сложном, полувоенном положении»

— Контролировать все процессы — это в стиле Президента. Конституционная комиссия все обсуждения относительно изменений в Конституцию сделала в аврале. До сих пор окончательно не известно, какие изменения были внесены в документ. Я не могу относиться положительно к изменениям в Конституцию в таком порядке. Эти изменения не имеют прямого отношения к истинному конституционному процессу. Перед Украиной стоят намного более системные вопросы, если уж говорить о конституционном процессе и его запуске. Идет фактически легализация особого статуса отдельных регионов в зоне АТО.

Насколько видно, этот вариант устраивает, в том числе, и западных партнеров. И этот вариант не может быть признан лучшим для Украины, поскольку он полностью замораживает конфликт. Более того, есть большие риски реализации первоначального плана России по расколу Украины, который она называет федерализацией. Россию в настоящий момент устраивает даже отсутствие термина «федерализация», если сепаратизм будет фактически узаконен. Пропаганда этого сепаратизма будет распространяться и на другие территории Украины через соответствующие СМИ, с которыми никто не может ничего сделать до сих пор. Все это демонстрирует беспомощность действующей власти в стратегическом виденье ситуации. И это я считаю основной причиной, почему она соглашается на такой очень невыгодный и опасный вариант конституционных изменений.  Что касается «специфического статуса» отдельных территорий Донбасса, остается непонятным, в чем заключается эта специфичность.

Изменения по децентрализации на самом деле носят вторичный характер. Когда речь идет о префектах как способе исключить возможность развития сепаратизма на Донбассе, то ясно, что эта система не может распространяться только на Донбасс. Это касается всех регионов. Президент становится гарантом стабилизации в Украине. Фактически на него возлагаются большие обязательства. Конечно, ни о какой системной форме децентрализации я бы не вела речь. Нет формулы, которая бы могла устроить и остальные регионы Украины. Эти регионы не будут получать достаточно полномочий, хотя речь идет вроде бы о польской модели. Если Президент имеет полномочия по роспуску органов местного самоуправления, то не будет ли он использовать это средство и на других территориях. Фактически все это исключает возможность системных реформ в направлении европеизации Украины. А это уже мечта россиян, чтобы мы не двигались в западный мир. Эти изменения нас законсервируют в переходном, сложном, полувоенном положении. Мы выходим на то, что повестка дня Майдана так и не выполнена.

Даже Запад закрыл глаза на расширение полномочий Президента, чтобы он взял на себя ответственность за статус Донбасса. Большая проблема еще и в том, что общество вообще исключено из процесса конституционных изменений. Элита у нас была и является коррумпированной. Активное гражданское общество у нас насчитывает около 5 млн граждан. Это мощная прослойка. И именно эти люди должны были бы начать процесс обсуждения новой Конституции как нового общественного соглашения.

Валентин ТОРБА,«День»