Зміни на кінчику пера

Пропозиції щодо змін до Конституції — в парламенті. Відповідне внесення зробив Президент Петро Порошенко. Тепер рішення — за Верховною Радою. Реформа Основного документу країни має наразі дуже велике значення, адже мова фактично йде про децентралізацію в умовах війни. Думки з цього приводу в наших співрозмовників — експертів і посадовців — розділилися. Член Конституційної комісії, доктор юридичних наук, член-кореспондент Національної академії правничих наук Сергій ГОЛОВАТИЙ вважає, що «новий текст — лише зміцнює державу і відкриває перед країною і суспільством перспективу європейської якості». Позитивно також оцінює процес і секретар Венеціанської комісії, голова делегації Ради Європи Томас МАРКЕРТ, який підкреслив: «Добре, що Україна робить свою частину щодо імплементації Мінських угод». А от народний депутат України, заступник голови Верховної Ради Оксана СИРОЇД — протилежної думки. Вона вказує на те, що в нинішньому вигляді децентралізації «існують загрози, які змушують бити на сполох». Солідарна з нею і політолог Вікторія ПОДГОРНА, яка наголошує, що «фактично триває легалізація особливого статусу окремих регіонів в зоні АТО». Детальніше — нижче.

Сергій ГОЛОВАТИЙ: «Конституційні зміни — це наш «юридичний фронт» у війні з Путіним»

— Коли питаєш людей, що вони знають про Конституцію, то зазвичай у відповідь — мовчання. Як ви оцінюєте стан свідомості громадян і політичної еліти наразі?

— Людина не мусить знати всю Конституцію. Громадянин має знати свої права за цією Конституцією. Але на загальному рівні кожна людина має знати те, що їй не пояснюють. Коли було ухвалено Конституцію 1996-го року (я тоді був міністром юстиції і депутатом, як це дозволялося), у мене була раз на тиждень освітня програма про Конституцію. На Першому державному каналі я, як міністр юстиції, пояснював людям, що таке Основний Закон, які у нього статті, положення, і що це все означає. Минуло майже 20 років. До сьогодення ніхто не пояснює, що Конституція — це документ, який є власністю народу. Це не держава приймає Конституцію, а народ — через обраних депутатів. Ніхто не пояснює, що Конституцію зобов’язана знати і неухильно дотримуватись держава, а це — кожний посадовець. Зараз парламентарі не є фаховими. За всі роки незалежності ми маємо найменш професійний парламент.

— Чому так сталося?

— Ідеологічно — він найбільше, порівняно з усіма раніше обраними, відповідає українським стремлінням, адже його було обрано на хвилях Революції Гідності. Але у професійному сенсі він найгірший. Проблема в тому, що усі фракції, які представлені в парламенті, сформовані олігархами. Усі! Просто люди ж цього не знають. Усі депутати на гачку в олігархів, за їхні ж гроші. І це видно на метаморфозах, які відбулись з окремими найбільш яскравими депутатами і депутатками. Вони стали кишеньковими. Здається, що єдиний виняток — це депутат Гаврилюк. Він говорить так, як промовляє українська душа. Не стільки розумом, скільки мудрістю. Я був у парламентах шести скликань. Парадокс у тому, що найпрофесійнішими були перші два парламенти, де були максимально присутні комуністи. Декларація про державний суверенітет, Акт про незалежність, Конституційний договір 1995 року, Конституція 1996 року — всі ці основоположні акти, з позиції юридичної якості, дуже високого юридичного рівня. Звичайно, там немає тієї ідеальної чистоти, яка притаманна державі демократичного ґатунку. Але завдяки професійній мові нам таланило досягати компромісу з протилежним табором, отримуючи зрештою компроміс політичний. Зараз же немає з ким говорити в парламенті. Так звані «нові обличчя» не слухають, коли їм щось пояснюєш. Консультативні послуги їм не потрібні, вони вважають себе всезнавцями. Вибачте — це люмпен, а не еліта. Те ж саме я можу сказати і про уряд. Це найнепрофесійніший уряд, що коли-небудь був у нас. За винятком деяких міністрів. Навіть уряд Януковича, хоч і працював на свої бандитські потреби, але робив це професійно. До урядів Януковича не було такого жодного уряду, який би не пояснював, що він робить, і які в нього плани. Уже дійшло до того, що депутати працюють речниками міністрів! Це ж абсолютно несумісні речі. Той, хто у законодавчій владі, не має права виступати від мені виконавчої. Бо Конституція таке забороняє. І це є корупцією. Все це є девальвацією інститутів влади і підриває віру людей в Конституцію.

— Ми перебуваємо у стані війни з одного боку. З другого — маємо девальвацію інститутів влади. У такому разі як ми можемо сподіватися на об’єктивну і якісну роботу Парламенту в прийнятті змін до Конституції?

— Якість усієї нинішньої влади не відповідає тому становищу, в якому опинилася держава, тобто викликам війни. Вони тримаються, бо якщо розвалиться коаліція, то буде крах. Парламентська коаліція і сформований нею уряд загнали себе у стан цугцвангу. Щодо змін до Конституції. Якби Президент оголосив воєнний стан на всій території держави, то звичайно ніяких змін до Конституції не можна було б проводити.

— Але низка спеціалістів каже про те, що йдеться не про воєнний стан, а саме про умови воєнного стану, за яких такі зміни неможливі.

— Це казуїстика. Записане в Конституції «в умовах воєнного стану» означає ніщо інше, як стан, що виникає внаслідок видання Президентом відповідного указу, тобто офіційного оголошеного такого стану. І його треба було запроваджувати ще з тієї хвилини, як тільки-но чобіт «зєльоного чоловєчка» з автоматом увійшов до державної будівлі в Криму. Але тоді Турчинов цього не зробив. І відповідальність за це лежить особисто на ньому. Не запровадивши тоді воєнний стан на конкретній території, він не виконав вимог Конституції та українських законів. Не запровадження його дещо пізніше, коли почались воєнні на дії на сході, і нині, коли вони там ведуться щодня, — не відповідає фактичному станові речей. На ці питання відповіді дасть історія. Але це не означає, що не треба змінювати Конституцію. Решту території не окуповано. Те, що частину території України окуповано і навіть знищено, жодним чином не становить перешкоди для конституційних змін.

— Але все ж таки, чи можливе якісне обговорення в парламенті Основного Закону за умов озвученої некомпетентності депутатів? Через залежних депутатів можна проштовхнути будь-які зміни до Конституції. Зрештою ми маємо безліч спекуляцій, боротьбу кланів, політичних еліт, від яких залежні парламентарі.

— Конституційний процес у будь-якій країні — це, передовсім, за своїм змістом і якістю робота високопрофесійних експертів. Політики не пишуть Конституцію. Політики лише її ухвалюють, обговоривши напрацьоване експертами. Сьогодні політики вже дискутують про те, що напрацювала робоча група Конституційної комісії щодо територіального устрою і самоврядування. Спрощено це називають децентралізацією. Уже зараз видно, що довкола цього питання багато політиканства, популізму та спекуляцій з боку депутатського корпусу. Так здається, що багато хто з депутатів дбає більше про результат своєї партії на майбутніх місцевих виборах, ніж про якість держави та потреби суспільства. Конституційні зміни у системі територіального устрою, місцевого самоврядування і судовій системі — це питання виживання України як повноцінної і успішної держави. Це є інструментарій відповіді Путіну в його намірах знищити Україну як незалежну державу. Це наш юридичний фронт у війні з Путіним, який ще з лютого місяця минулого року вимагав змінити Конституцію України, запровадити федералізацію і російську мову як другу державну. Війною він хотів примусити Україну перетворитися з унітарної країни на федеративну із псевдоутвореннями «ЛНР» та «ДНР» у ній.

МАЛЮНОК АНАТОЛІЯ КАЗАНСЬКОГО / З АРХІВУ «Дня», 1996 р.

Запровадження офіційної двомовності — це розчленування України. Тобто він намагався знищити засоби інтеграції сходу і заходу нашої країни. А далі почалася справжня війна і дивний мінський процес, в який Україна вскочила, а вистрибнути з нього вже не може. Хто в цьому процесі? Сам Путін. Крім нього, ОБСЄ — а це означає Путін у квадраті, бо Росія вже давно у різний спосіб контролює ОБСЄ. І терористи з Донбасу — означає Путін у кубі. І от — проти Путіна в кубі сам-на-сам Україна. Було підписано два горезвісних папірці, які пафосно назвали «Мінськими домовленостями» — один у вересні 2014-го, другий — у лютому 2015-го. І оці Мінськ-1 та Мінськ-2 почали фігурувати, як слово «халва» — скільки його промовляй, а від того у роті не солодшає, коли самої халви немає. Під цими папірцями стоїть підпис, що подається як від України. Але підписано було особою без офіційного статусу і без офіційних на те повноважень. Статус Кучми як представника України був взагалі оформлений на півроку пізніше їхнього підписання. А на догоду Путіну записали пункт про нову Конституцію з передбаченням у ній особливого статусу регіонів, що під контролем російсько-терористичних угруповань. Чому я кажу, що напрацьовані нами конституційні зміни — це юридичний фронт протидії Путіну? По-перше, позаяк українські лідери безпідставно, але визнали для себе якусь силу формулювань у «мінських записках», то ми в робочій групі вели пошук такої юридичної відповіді на вимоги Путіна, яка б виявляла винятково українські національні інтереси, а не забаганки Путіна, чи навіть Європи і США. Такою відповіддю є все, що напрацьовано нами у царині саме децентралізації влади. Те, що містить новий текст, лише зміцнює державу і відкриває перед країною, суспільством перспективу європейської якості. Відповідь така: федералізації України не буде!

— У чому тоді суть цієї децентралізації?

— Досі ми і за територіальним устроєм, і за характером самоврядування є пострадянською країною, а не європейською. Територіальний устрій, який наразі є в Україні, запроваджено з часів другої більшовицької конституції 1929 року. Саме тоді було введено діюче донині «районування» — утворено райони й області. Історично ще з часів Ярослава Мудрого Україна була поділена на повіти і волості. Для чого в Україні з’явилися райони? Більшовицька система є тоталітарною. Величина району визначалася не потребами людей, не критеріями економічними, географічними чи культурними. Увесь Радянський Союз було територіально поділено на клітинки. Для того, щоб управляти цими клітинками, засилалася певна кількість більшовиків. На чолі ставили секретаря. Утворили райкоми, обкоми. Все це і було командно-адміністративною системою. Створювалась область, ділилася на райони з відповідним числом комуністів. Прийшла незалежність. Зникла Компартія, зникли райкоми, обкоми. Але на заміну останнім прийшли голови районних чи обласних державних адміністрацій. Із чого складається бюджетна міць села, селища? З копійок. Усі ресурси — в центрі. Центр розподіляє кошти на ці «райкоми» і тримає на налигачі цих бідних, знедолених і досі закріпачених селян. У селі земля належить сільраді, а поза сільрадою чия вона? Державна. Це хіба не за принципами Леніна, коли вся земля начебто — селянам, а насправді селянам — дуля? Яке це самоврядування? Яка це свобода? Вони й досі кріпаки держави або якогось магната, який володіє сотнями чи тисячами гектарів землі. А скільки доходів від того йде у бюджет сільради? А підприємства, які поряд із цими землями, кар’єри, бензозаправки тощо куди платять податки? В державний бюджет. Якщо і далі Україна буде існувати за таким територіальним поділом та за таким майновим і фінансовим станом поселень, де живуть люди, то села і далі вимиратимуть. Села зникають, адже не можуть утримати школу, дитячі садочки, медичні заклади. Мета конституційної реформи у цьому секторі така: перебудувати територіальний устрій України. Не має бути районного поділу за критеріями, яких дотримувалися комуністи. Треба повернутися до об’єктивних критеріїв. Потрібно заснувати територіальну одиницю, яка стане повітом. Цей повіт має бути утворений за рахунок громад як самоврядних одиниць із повним забезпеченням їх майнової і фінансової спроможності. Матеріальною і фінансовою основою самоврядування є власність громади, а це її територія з усіма прилеглими ділянками. Тобто земля, якою зараз управляє Держкомзем, має бути поділена між громадами, які увійдуть до повіту. Щоправда, новоутворений повіт так і залишиться зі старою назвою «район», бо депутати на слух не сприймають слово «повіт». А я особисто вважаю, що і область треба переназвати на «край». Якщо територія буде поділена між громадами (а ми так записали: «Територія України поділена на громади»), то там не буде територіального «повітря», зникне монополія держави на землю, управління нею перейде до рук громади. Всі інші об’єкти на тих землях — підприємства, корисні копалини — мають сплачувати податки, тільки вже у бюджет громади. Якщо виявиться, що таких коштів недостатньо для забезпечення усіх потреб громади, то на державу покладається обов’язок виділити із державного бюджету додаткові кошти і передати їх конкретній громаді, а не державній адміністрації — як сьогодні. Фінанси йдуть до кошторису громади знизу і з держбюджету згори. Справа уряду визначати, чи є достатньо коштів, що надходять до бюджету громади (з місцевих податків, місцевих зборів), для належного утримання об’єктів. Запроваджується субсидійність. Це відкриває перспективу зупинити вимирання села і надати йому друге дихання. Але потрібен час для того, щоб люди з рабів перетворилися на власників і справжніх господарів.

— Теоретично це цікаво, але наскільки це практично буде реалізовано в умовах вже сталих відносин?

— Так живуть уже давно всі європейські країни, крім нас. І та ж сама Польща, хоча в ній за комуністів не було знищено приватну власність, фермерство. У нас же власника знищили. Нам буде складніше, але іншого людство не придумало. І практичний досвід довів, що це є єдино правильним. Існує Європейська хартія місцевого самоврядування, в якій закладені всі ці принципи. Ці ж правила ми запроваджуємо у змінах до Конституції. Це й є відповідь Путіну. У питаннях влади на місцях ми практично прибираємо присутність держави. За винятком одного — права Президента призначати посадовця від імені держави. Наголошую: не від свого імені, а від імені держави!

— Так званого префекта, який, на думку багатьох, буде просто дублем колишнього голови ОДА.

— Такий майбутній посадовець не буде представником Президента. Представник Президента — це те ж саме, що й райком партії. Бо у нього є адміністрація, гроші, апарат управління. Пропоновані нами зміни не передбачають присутності держави у місцевому самоврядуванні взагалі. Самоврядування і держава — це як церква і держава. Остання не може втручатись у справи церкви. Це є суверенітет людей на своїй малій батьківщині. Але чи можна дати повну волю місцевим радам? Звісно ж, ні. Вони можуть робити все, що хочуть, в межах питань самоврядування, тобто місцевого значення, але не можуть втручатись у питання державного значення.

— Що означає таке обмеження?

— Є кілька сфер, у які зась втручатися. Перша — загальна: сфера законності. Їм належить дотримуватися Конституції і законів України. Будуть порушувати — держава відповідно реагуватиме. А якщо дійде до такого (як це було не раз у минулому), що якась місцева рада своїм рішенням створить загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, то й покарання буде більшим. Включно з розпуском такої ради та оголошення нових виборів до неї. Європейський досвід говорить про те, що держава повинна контролювати ці питання, щоб запобігти загрозам державності. За різними моделями у європейських країнах (чи йдеться про Польщу, чи про Францію та інші) держава призначає свого представника на місця для такого контролю. Аби органи місцевого самоврядування не виходили за межі своїх повноважень — мусить пильно стежити «око держави». У Польщі такого посадовця призначає не президент, а уряд.

Кілька слів про назву такого посадовця. Особисто я противник поняття «префект». Бо це традиція Стародавнього Риму та країн, що у Новий час постали на тих теренах (Італія, Франція, Румунія). Я обстоюю термін «державний урядник», що включає в себе різні елементи: і те, що це представник держави, і те, що він не так керує, як стежить за тим, щоб був лад. Бо ті повноваження, яких він  набуде за наслідками конституційних змін, зводяться лише до контролю та координації. Він не матиме управлінських повноважень щодо місцевого самоврядування.

— Мова також про те, що Президент може за власною волею припинити повноваження місцевої ради. Таким чином Президент може чинити тиск на обрані органи на місцях.

— Якщо Президент і матиме змогу зупиняти повноваження органів місцевого самоврядування, воля його потрапить під сильні обмеження. По-перше, давайте виходити з того, що обов’язок таких органів — неухильно дотримуватися Конституції. Не слід вважати, що повсюдно і повсякчас такі органи вдаватимуться до таких переступів. І якщо вже станеться таке (що гіпотетично не можна виключати), то це будуть поодинокі випадки. Бо це крайня ситуація. І йдеться лише про три сфери — державний суверенітет, територіальну цілісність і національну безпеку. Але навіть і в цьому разі на Президента покладається обов’язок: зупинивши тимчасово повноваження ради та дію акта органу місцевого самоврядування, Президент неодмінно має звернутися до Конституційного Суду за відповідним висновком. І лише якщо Конституційний Суд підтвердить неконституційність рішення органу місцевого самоврядування, тільки тоді Президент зможе розпустити місцеву раду, призначивши при цьому тимчасового державного уповноваженого, допоки вже не буде обрано нової, законослухняної (!) ради. Той, кого поки що названо «префектом», так само може звернутися до Адміністративного суду, якщо вбачатиме у акті місцевої ради невідповідність законодавству України. І тільки суд остаточно вирішуватиме усі суперечки. Отже, ті «страшилки», які розповсюджують окремі депутати чи відомі фракції, про якісь буцімто надмірні повноваження Президента, це не більш ніж спекуляції чи голий популізм. Якщо глава держави не матиме таких повноважень, то це дуже сподобається Путіну. Тоді дуже легко буде розвалити Українську державу.

— Як бути з так званим особливим статусом окупованих територій? Ми бачимо, що навіть Венеціанська комісія посилається на згадані Мінські угоди щодо децентралізації. З другого боку, ми знаємо, що саме через Мінські угоди впроваджується тема надання особливого статусу окремим територіям України.

— Особливий статус для так званих «ЛНР» і «ДНР» хоче Путін. У змінах до тексту самої Конституції, які були напрацьовані за моєю участю і які я останній раз бачив навіть 1 липня (тобто до внесення їх Президентом у парламент), жодних слів про якийсь «особливий статус» немає. І не могло бути. Єдине, що може бути, це положення про можливі «особливості місцевого самоврядування» у певних частинах Донецької і Луганської областей. Але такого положення не може бути ні в тексті Конституції, ні в її перехідних положеннях. Місце йому — в окремому законі оперативного (а не матеріального) характеру. Цей закон необхідний для того, що визначити порядок введення в дію нових положень Конституції. Це дуже спеціальна тема конституційного права, і не всім під силу її зрозуміти. Проте фахівці це добре розуміють. Тому знайшли саме таку відповідь Путіну і щодо цього питання. Не слід забувати, що Верховна Рада в минулому ухвалила такий закон. Досі його депутати не скасували. Отже, у цьому питанні — останнє слово за депутатами. На них лежить і відповідальність за те, чи будуть такі норми частиною Конституції, чи будуть винесені за її рамки та міститимуться в окремому законі. І ще одне: на ці «особливості» так само поширюються усі ті вимоги, про які була мова вище. Усе, що робитимуть органи місцевого самоврядування і в цих частинах території України, не повинно створювати загрози державному суверенітету, територіальній цілісності та національній безпеці України. Отже, ще раз наголошую: усього того, що називається «хотєлками» Путіна — федералізація, офіційна двомовність, особливий статус Донбасу (чи його частини), — у Конституції не буде!

— Можна сказати, що вся ця ситуація з конституційною реформою була спровокована самим Путіним?

— Не виключено. Але, як кажуть самі росіяни, «нет худа без добра». Коли Кремль завів пісню про федералізацію, тоді нами було взято курс на децентралізацію — такого штибу, що обумовлений стратегічним інтересом України повноцінної європейської інтеграції. Це нам треба було зробити вже давно. Але у минулому не було ні політичної волі українських керманичів, ні політичних умов, що сприяли б такому.

Валентин ТОРБА,«День»

Оксана СИРОЇД: «Венеціанська комісія, розглядаючи проект змін до Конституції України, опинилася під політичним впливом»

— Нещодавно ви разом із фракцією «Самопоміч» запропонували Президенту проект змін до Конституції. Що в ньому містилося?

— Венеційська комісія схвалила попередній висновок щодо проекту змін Конституції України в частині децентралізації. І вже минулого вівторка ми разом із фракцією «Самопоміч» відправили Президенту наше бачення змін до Конституції в частині децентралізації. Із цих змін видно, що ми не опонуємо децентралізації, а загострюємо увагу на деяких речах, які є загрозливими для стабільності Української держави, балансу влади та демократії в нашій країні. Ми опонуємо лише цим речам та пропонуємо формулу, завдяки якій їх можна змінити.

— А як було вирішено представити проект змін Венеціанській комісії? Конституційна комісія дала на це згоду Володимиру Гройсману?

— Голова Верховної Ради України повідомив членів робочої групи Конституційної комісії, що він везе текст до Венеціанської комісії. Потім він казав, що це була не робоча, а приватна поїздка. Пізніше ж з’ясувалося, що в межах цієї «приватної поїздки» він виступив із представленням проекту змін.

— Як ви оціните процес написання змін до Конституції в частині децентралізації, які Володимир Гройсман нещодавно представив Венеціанській комісії?

— Зміни до Конституції ми проводимо не лише тому, що у нас незбалансована система влади, і Конституція України потребує вирівнювання. Це лише одна причина, яка полягає у змісті. Інша ж причина — як конституційні зміни вносилися у попередні роки. Єдиний успішний приклад конституційного процесу в нашій країні — той, у результаті якого була ухвалена Конституція 1996 року. 2004 року відбулося «парнокопитне» голосування, яким були внесені зміни до Конституції 1996 року. 2010 року пережили чергове зґвалтування Конституції, коли Конституційний Суд замінив собою парламент та повернув у дію документ від 1996 року. І після Майдану не було іншого виходу, крім як повернутися до того варіанту закону, що був 2004 року, бо, по-перше, 2010 року конституційний процес був повністю нелегітимним, а по-друге, це було необхідним з мотивів національної безпеки — інакше ми могли не врятуватися. Але все це підірвало довіру до Конституції. І тепер, коли ми вносимо до неї зміни, мусимо думати про процес не менш, ніж про зміст. Це означає не лише дотримання регламенту, а й те, що йому мають довіряти люди.

Якщо запитати людей, чого ж саме стосуються конституційні зміни, розробка яких відбувається зараз, та як відбувається цей процес, то мало хто на це відповість. Усім говорять загальне слово «децентралізація», не пояснюючи, чого саме вона стосується та чому вона пропонується саме у такій формі. Це стосується й усіх інших напрямків, над якими працює Конституційна комісія — правосуддя та прав і свобод людини і громадянина. Але від цього процесу відірвані не лише пересічні громадяни, а навіть члени Конституційної комісії. Наприклад, я, як член КК, не знаю, хто писав проект змін до Конституції України. Деякі говорять, що він писався людьми з Банкової, але це лише чутки та спекуляції, бо точно на це питання ніхто не відповість. Від початку до процесу були залучені експерти, які надали якісні та добрі пропозиції щодо змін. Але коли говорити про ключові речі, які спричинюють найбільшу критику — про їх авторство нікому невідомо.

Обговорення змін до Конституції полягає у тому, щоб конституціоналісти та політики аналізували запропоновані моделі змін. Той, хто їх пропонує, має їх представляти із аргументами на її користь. У нас же у КК ніхто не обговорював моделі — кожного разу відбувається перетискання — хто кого «дожме». І коли я критикую представлені зміни, я пояснюю, які серйозні загрози несе ця модель. На жаль, досі ні від кого не почула контраргументів, що ця критика є безпідставною.

— Що саме непокоїть вас у змісті запропонованого проекту?

— У ньому є три основні загрози, які змушують нас бити на сполох. І якщо розібратися в змісті цих проблем, то стає зрозумілим, чому процес написання змін до Конституції є кулуарним.

По-перше, незбалансована виконавча влада. Ми і так маємо через це проблеми, бо вона розділена на дві частини — між Президентом та Кабміном з прем’єром.

Президент має вплив на двох міністрів в уряді, на виконавчу владу на місцях — голів обласних та районних адміністрацій, на незалежні регулятори — Фонд держмайна, НКРЕКП, а також на Службу безпеки України та Генеральну прокуратуру. Роз’єднаність виконавчої влади призводить до того, що Президент, який не є підконтрольним парламенту, здійснює виконавчу владу, яка повинна бути підконтрольна Раді. Тож коли люди критикують Кабмін, іноді вони не розуміють, що той не може нічого зробити, бо не має на це повноваження.

Наприклад, усі звинувачують уряд у необґрунтованому піднятті тарифів, але нарахування тарифів — це функція НКРЕКП, яка підпорядкована Президенту. Підзвітність виконавчої влади парламенту є вкрай важливою, а Президент не є підзвітним чи підконтрольним парламенту в частині здійснення виконавчої влади, тому він може її здійснювати свавільно.

Але в цей же час конституційними змінами нам пропонується надати главі держави ще більші повноваження, щоб той мав право назначати за поданням Кабміну та звільняти префектів. Крім того, він матиме повноваження скасовувати їхні акти. В той же час префекти здійснюватимуть виконавчу владу на місцях, координуватимуть діяльність, контролюватимуть та здійснюватимуть нагляд за органами виконавчої влади місцевих територіальних органів, а також здійснюватимуть нагляд за органами місцевого самоврядування (ОМС). Проте префект може або здійснювати лише координуючі функції щодо органів виконавчої влади на місцях і нагляд за органами місцевого самоврядування або здійснювати виконавчу владу. Поєднувати ж ці функції — це не децентралізація, а навпаки, централізація. І зрештою виходить так, що префект — це голова обласної або районної адміністрації з додатковими функціями прокурора.

По-друге, занепокоєння викликає право Президента тимчасово зупиняти повноваження органів місцевого самоврядування. Зараз це відбувається під риторикою війни. Але у нас під нею вже ухвалили забагато сумнівних рішень та законів. Слід зрозуміти, що Конституція пишеться не для війни, бо, створивши відповідну систему, ми житимемо у стані війни вічно.

Також лунають аргументи про прояви сепаратизму в місцевій владі. Але вже минув рік після інавгурації Президента та півтора — після зміни керівництва у силовому та правоохоронному блоках. Скільки можна назвати кримінальних справ за фактами сепаратизму, тероризму чи загрозі нацбезпеки? Сьогодні діють СБУ, ГПУ — інститути, підконтрольні Президенту. Тож для чого главі держави додаткові повноваження, якщо ефективно не використовуються вже чинні? Щоб убезпечити країну від сепаратизму, треба працювати до його фактичних проявів, бо після цього слід відкривати кримінальні провадження та затримувати сепаратистів. Розпуском органів місцевої влади цю проблему не вирішити. До того ж у проекті змін йдеться не про сепаратизм, а про будь-які рішення ОМС, які порушують Конституцію, а це дуже широке поняття.

По-третє, надзвичайно тривожна річ — нинішній Закон «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», який виноситься на рівень Конституції. Звичайно, з боку Заходу є величезний тиск, щоб Україна в односторонньому порядку виконувала Мінські домовленості. Я розумію тих людей, які на нас тиснуть, адже вони не можуть дати ради цій ситуації, вони втомилися від України, до того ж, це є частиною способу їхнього мислення. Окрім того, вони дуже далекі від наших проблем, погано розуміють, що насправді відбувається та досі оперують поняттям «конфлікт на сході України» замість «війна проти України». Вони намагаються вірити та переконати нас, що зупинити війну можна через зміну Конституції, вибори на Донбасі і т.ін. Але якщо ми піддамося цьому тиску, це означатиме, що ми підписалися під тим, що це наш «внутрішній конфлікт» і цим самим ми його вирішуємо. Таким чином, ми легітимуємо всіх російських найманців, які є зараз на Донбасі, і вони стануть «органами місцевого самоврядування». Що ми казатимемо нашим солдатам про тих, хто стоїть за лінією зіткнення? Що це не ворог, а «представник органу місцевого самоврядування» і він стріляє, бо у нього «особливий порядок здійснення місцевого самоврядування»? Крім того, ми будемо змушені утримувати ці зруйновані території за рахунок українського бюджету. То невже ми мусимо оподатковувати людям пенсії, щоб платити ці гроші на розвиток зруйнованого Росією Донбасу?

Звичайно, всі на нас тиснуть, щоб ми погодилися на цей формат. Але як тільки ми на нього погодимось, усі про нас забудуть та робитимуть вигляд, що українська проблема вирішена. І як тільки на Донбасі відбудеться чергове загострення конфлікту, нам вказуватимуть на потребу домовлятися з «органами місцевого самоврядування».

— Показово, що Венеціанська комісія розглянула проект конституційних змін та дуже швидко зробила свої висновки.

— Венеціанська комісія, як складова європейської інфраструктури, також опинилася під політичним впливом. У нашому випадку вона зробила не винятково юридичну експертизу, а на жаль, вдалася до політичної аргументації. Зокрема щодо необхідності врегулювання «особливого статусу» Донбасу. І тому, як на мене, висновки Венеціанської комісії щодо нинішнього проекту були набагато м’якшими, ніж у схожого проекту ще рік тому, тільки через те, що вони отримали цю формулу стосовно «особливого статусу». Мої припущення ґрунтуються на тривалих дискусіях із представниками Венеціанської комісії, на опосередкованій інформації, яку я маю щодо тиску на ВК з боку Росії, та на остаточному тексті проекту конституційних змін. Якщо порівняти минулорічні висновки Венеціанської комісії, нещодавні та ті, що вона надасть після схвалення законопроекту, то це будуть три різні реальності.

— Чи вистачить розуміння глибини проблеми та волі Верховній Раді, щоб зупинити зміни, які можуть закріпити цей дисбаланс у владі?

— У нас є сумний досвід, як замість того, щоб знаходити спільне розумне рішення, проблеми у парламенті вирішують методом тиску. Але це питання до кожного депутата, лідера фракції, голови Верховної Ради, прем’єра та Президента: наскільки ми готові бути внутрішньо гідними, щоб чесно подивитися людям в очі та сказати їм, що ми не обманюємо їх, не погіршуємо нинішній стан речей та, незважаючи на зовнішній тиск, відстояли свою державність?

Дмитро КРИВЦУН, «День»

Томас МАРКЕРТ: «Думки про те, що Росія зможе впливати на Україну через децентралізацію, хибні»

— Чому Венеціанська комісія схвалила положення про необхідність включення в перехідні положення української Конституції особливий статус частини Донбасу?

— У других Мінських угодах міститься пункт, в якому говориться про те, що Україна додасть до Конституції виноску на спеціальні положення, які можуть бути впроваджені у Донецькій та Луганській областях. Якщо звернутися до тексту, який було схвалено Конституційною комісією, то там йдеться про перехідні положення Конституції, які відповідають цим вимогам. У ньому йдеться про те, що за законами України, можна вжити спеціальних заходів на територіях з особливим статусом. Необхідно це зробити в цьому році, як цього вимагають Мінські домовленості. Те, що пропонується зараз, — лежить в площині цих домовленостей, і це добре, що Україна робить свою частину по імплементації цих угод.

— Здається, що Венеціанська комісія хоче, щоб Україна прийняла ці нові поправки дуже швидко. Чому така екстреність?

— Перша причина в необхідності швидкої імплементації цих поправок полягає в тому, що у вас відбудуться місцеві вибори у жовтні. Конституційна основа для місцевих влад має визначатися перед місцевими виборами. Друга причина полягає в тому, що Мінські угоди дійсно вимагають те, щоб це було зроблено цього року. Це буде можливим, якщо перше читання відбудеться перед літніми канікулами. По-третє, щоб місцеві ради провели ряд важливих реформ, і це в інтересах України.

У разі якщо цього не буде зроблено до виборів, перед місцевою владою постане питання: що зробити для того, щоб бути знову обраними? Якою буде їх влада, якщо вони отримають нові або ж інші повноваження? Це може зіграти проти виборів, оскільки люди не знатимуть, за що вони голосують і це створить незручну ситуацію.

У Мінських угодах містяться спеціальні положення про те, що цього року в Конституцію має бути додано положення про децентралізацію. Зрозуміло, що Україна хоче, щоб ці регіони лишилися в її складі і потім, це важливо дати можливість владі в цих областях деякі повноваження, але які не мають надто далеко заходити.

— Суддя Конституційного Суду України виступив з тим, що в умовах війни взагалі не дозволяється вносити зміни до Конституції. Чому Венеціанська комісія не звернула на це увагу?

— Україна поки що не оголосила військовий стан, тому з юридичної точки зору, робити зміни в Конституції дозволяється. Військові дії не забороняють вносити поправки до Конституції. Не повинно бути причин для того, щоб нічого не робити.

— Існує думка про те, що Захід не може вплинути на Росію через Мінські домовленості. Отже, Захід вимагає їхнього виконання від України. А завдяки наданню Києвом більших повноважень частині Донбасу, Росія зможе таким чином впливати на внутрішню і зовнішню політику України. Як ви це прокоментуєте?

— Гадаю, що думки про те, що Росія зможе впливати на Україну через децентралізацію, абсолютно хибні. Поправки до Конституції Україні, які зараз обговорюються, не дають жодної можливості для Росії якось впливати на ситуацію в Україні.

Ігор САМОКИШ, «День»

Вікторія ПОДГОРНА: «Зміни до Конституції нас законсервують у перехідному, складному, напіввійськовому стані»

— Контролювати всі процеси — це в стилі Президента. Конституційна комісія всі обговорення щодо змін до Конституції зробила в авралі. Досі остаточно невідомо, які зміни було внесено в документ. Я не можу ставитись позитивно до змін Конституції в такому порядку. Ці зміни не мають прямого відношення до справжнього конституційного процесу. Перед Україною стоять набагато більш системні питання, якщо вже говорити про конституційний процес і його запуск. Триває фактично легалізація особливого статусу окремих регіонів у зоні АТО.

Наскільки видно, цей варіант влаштовує в тому числі західних партнерів. І цей же варіант не може бути визнаний кращим для України, оскільки він повністю заморожує конфлікт. Більш того, є великі ризики реалізації первинного плану Росії щодо розколу України, який вона називає федералізацією. Росію зараз влаштовує навіть відсутність терміну федералізації, якщо сепаратизм буде фактично узаконено. Пропаганда цього сепаратизму буде поширюватись і на інші території України через відповідні ЗМІ, з якими ніхто не може нічого зробити до цього часу. Все це демонструє безпомічність діючої влади в стратегічному баченні ситуації. І це я вважаю основною причиною, чому вона погоджується на такий дуже невигідний і небезпечний варіант конституційних змін.  Щодо «специфічного статусу» окремих територій Донбасу залишається незрозумілим, в чому полягає ця специфічність.

Зміни щодо децентралізації насправді носять вторинний характер. Коли мова йде про префектів як способи унеможливити розвиток сепаратизму на Донбасі, то ясно, що ця система не може розповсюджуватись лише на Донбас. Це стосується всіх регіонів. Президент стає гарантом стабілізації в Україні. Фактично на нього покладаються великі зобов’язання. Звичайно, ні про яку системну форму децентралізації я б не говорила. Немає формули, яка б могла влаштувати й інші регіони України. Ці регіони не будуть отримувати достатньо повноважень, хоча йдеться начебто про польську модель. Якщо Президент має повноваження щодо розпуску органів місцевого самоврядування, то чи не буде він використовувати цей засіб і на інших територіях. Фактично все це робить неможливим системні реформи в напрямку європеїзації України. А це вже мрія Росіян, щоб ми не рухались у західний світ. Ці зміни нас законсервують у перехідному, складному, напіввійськовому стані. Ми виходимо на те, що порядок денний Майдану так і не виконано.

Навіть Захід закрив очі на розширення повноважень Президента, аби він взяв на себе відповідальність за статус Донбасу. Велика проблема ще й у тому, що суспільство взагалі виключено з процесу конституційних змін. Еліта у нас була і є корумпованою. Активне громадянське суспільство у нас налічує близько п’яти млн громадян. Це потужний прошарок. І саме ці люди мали б почати процес обговорення нової Конституції як нової суспільної угоди.

Валентин ТОРБА,«День»