Как пройти «узкой дорожкой?»

Урегулирование вопроса мирных собраний назрело в украинском законодательном пространстве уже давно. Многочисленные запреты на проведение политических акций, демонстраций, требование запретить носить маски во время массовых собраний становились поводами для споров во властных и экспертных кругах. К тому же логика отечественной юстиции требует толкования и дополнительного закрепления априори гарантированных прав. Поскольку украинская традиция не имела богатой истории решения вопросов граждан путем применения такого демократического инструмента, как мирное собрание, дополнительный законодательный акт, который бы устанавливал определенные принципы взаимодействия народа и власти, эксперты считают крайне необходимым.

Впервые такой документ был зарегистрирован Верховной Радой прошлого созыва и внесен в повестку дня осенью 2012-го. Впрочем, к этапу рассмотрения в сессионном зале он так и не подошел. Общественность восстала против драконовских ограничений и нивелирования права граждан на мирные собрания в предложенном властью проекте. На прошлой же неделе в парламенте был зарегистрирован законопроект №2508а, призванный защитить право граждан выражать собственное мнение, объединившись. Депутаты позиционируют его как компромиссный, поскольку собственные подписи под документом оставили представители как провластной, так и оппозиционной партий. Позитивную оценку получила эта инициатива и от общественности. В разговоре с «Днем» эксперт Украинского независимого центра политических исследований (УНЦПИ) Максим Лациба назвал зарегистрированный законопроект одним из лучших в Восточной Европе. Однако проект рискует в который раз остаться вне правового поля Украины.

Председатель Комитета защиты прав человека, депутат от «УДАРа» Валерий Пацкан так и не подписал законопроект в день его регистрации. «После подписания документа в июне я продолжил работу с представителями общественности, — рассказывает «Дню» народный избранник, — непосредственно в день его регистрации состоялось последнее заседание рабочей группы. Вопреки этому, некоторые народные депутаты решили, что необходимо внести проект без учета замечаний финального совещания. Моя позиция такова: последние изменения, которые поддержало подавляющее большинство общественных организаций, нужно было внести». По словам депутата, общественные деятели, оппоненты действующей редакции, хотели большей детализации обязанностей, прав и полномочий сторон.

Впрочем, стоит отметить, что проект предлагает принципиально новые нормы и подходы к решению вопросов взаимодействия общественности и власти при проведении мирных собраний. Главными преимуществами этого законопроекта — ограничение круга властных структур, которые имеют полномочия по запрещению или внесению корректив в проведение гражданами мирных собраний, и декларация нормы, которая гарантирует публичность деятельности властных органов, в которые поступают сообщения о проведении акции. «После получения органом власти сообщения о мирном собрании он обязан встретиться с организаторами и провести медиацию, то есть обсуждение затронутого общественностью вопроса. Поскольку большинство митингов проводятся для того, чтобы донести до власти позицию людей, такая процедура может способствовать решению вопроса еще до проведения мероприятия», — говорит Лациба. Кроме того, в случае обращения в суд, органы власти должны предоставить доказательства, что переговоры с организаторами акции состоялись, но консенсус не был достигнут. Также законом предусмотрен и возможный срок для обжалования того или иного собрания — 24 часа. «Если на протяжении суток с момента получения властным органом соответствующего сообщения он не обратился в суд — это дополнительная гарантия для организатора, что его акция состоится», — добавил эксперт.

Практика последних лет, а именно долговременные запрещения на проведение каких-либо акций общественности в определенных судами или органами власти местах: на ул. Банковой, у Администрации Президента, под Межгорьем, под Прокуратурой — привели к появлению в законе норм об отстранении органов власти от урегулирования вопроса проведения соответствующих мероприятий. «Органам местного самоуправления запрещено принимать свои порядки проведения мирных собраний. Ныне, как минимум, в 90 городах по всей Украине ограничиваются места проведения мероприятий или устанавливаются дополнительные условия. В одном городе вообще предлагают сделать благотворительное пожертвование для получения права на проведение собрания», — комментирует представитель УНЦПИ. «Теперь законопроектом предлагается установить единые правила для всей Украины», — подчеркивает он.

Что же касается суда, то законопроектом предусмотрен исчерпывающий перечень оснований, опираясь на которые последний может ограничить или запретить проведение того или иного собрания. К тому же законодательный акт призван отменить возможность «автоматического запрещения», то есть установление судом срока, на протяжении которого проведение мероприятия в том или ином месте будет незаконным. «В случае принятия представленного проекта, суд сможет запретить проведение только одной конкретной акции», — объясняет Лациба. Кроме того, законопроект исключает возможность отмены мероприятия из-за визита должностных лиц или празднования.

Негативные отзывы общественности получила норма об установлении срока, в течение которого организатор должен сообщить в органы власти о намерении проведения мирного собрания. Основной аргумент — суды, зная о намерении провести то или иное «неугодное власти» собрание, будут иметь возможность его запретить. Согласно редакции зарегистрированного акта, власть должна быть проинформирована относительно организации мероприятия за 48 часов до его начала. Подобный процедурный момент задекларирован законами большинства развитых стран. Такую критику опровергает как Максим Лациба, по мнению которого толкование нормы Конституции о «предварительном сообщении» является уместным, так и Валерий Пацкан. «В экспертном выводе Венецианская комиссия советует назначить срок сообщения о проведении мероприятия в четверо суток. Хотя определенные представители общественности и настаивали на отмене временных ограничений, существует понятие общественной безопасности: именно в этом ключе должны работать правоохранительные органы. Например, недавно в Киеве был гей-прайд. Если бы не было милиции, могла бы быть бойня», — констатирует депутат.

Важным введением является и статья, которая отмечает, что несвоевременное сообщение или несообщение в государственные органы о проведении мероприятия не является поводом для его запрещения. Также в закон вводится понятие «спонтанного собрания», сообщить власти о котором можно непосредственно в то время, когда оно происходит. Еще одним нововведением является возможность проведения контрсобрания, которое пока что является запрещенным.

Дополнительным позитивом вышеупомянутого документа является и то, что он будет функциональным при любой власти. «Законопроект выписан под общественность: должен обеспечивать ее возможность выражать свое мнение и давать любой власти понять, что она должна работать для народа», — говорит Пацкан. Вопреки этому, «ударовец» не исключает возможности представления альтернативного законопроекта. «Окончательное решение относительно того, будут ли предложенные общественностью изменения вноситься, как поправки или как альтернативный проект будет принято в конце недели», — заявил он.

Однако прогнозы о принятии такой инициативы пессимистичны. «Большим достижением текста, зарегистрированного депутатами, является то, что он содержит подписи фракции Партии регионов, то есть можно говорить о согласии правительственных структур, Министерства юстиции, соответствующего подразделения АП и МВД. Это очень неплохой компромисс, ведь понятно, что голосов одной лишь оппозиции не хватит для его принятия. В условиях отсутствия какого-либо законодательного акта, который бы объяснял и расшифровывал положение Конституции в части мирных собраний, однозначно лучше принять данный сбалансированный и согласованный закон», — подытожил Максим Лациба. «Возможны многие поправки и уточнения, но действующая редакция готова к принятию в первом чтении», — добавил он.

Один из авторов законопроекта, депутат от «Батьківщини» Андрей Шевченко в разговоре с «Днем» выразил надежду, что никаких альтернативных документов в Раде не возникнет. «Проект закона о мирных собраниях был подписан 5 июня и в тот же день представлен на заседании Комитета по правам человека — под телекамеры и в присутствии многочисленных гостей, — объясняет ситуацию Шевченко. — Под ним стояли подписи почти всех членов Комитета во главе с Валерием Пацканом. Этот текст был согласован как с Минюстом, так и с представителями общественности — фонда «Відродження», Харьковской правозащитной группы, УНЦПИ, Центра политико-правовых реформ. Это был максимальный компромисс, которого мы смогли добиться к первому чтению. После этого Валерий изменил свое мнение и решил самостоятельно дополнительно работать над текстом. Своих действий с другими авторами закона он не согласовывал. Рабочая группа в это время тоже не заседала: в нее входит 24 человека, я назначен председателем группы — в таком формате мы после мая не собирались. В последний полноценный день сессии — 4 июля — мы подали на регистрацию тот же текст, который Пацкан продержал месяц у себя. Тянуть дальше мы не могли: именно в этот день подводилась черта под законами, которые автоматически будут включены в повестку дня осенней сессии. Вся наша группа авторов (а это и Юрий Мирошниченко, и Григорий Немыря, и Сергей Тигипко, и Ирина Луценко) предложила Валерию поставить как председателю Комитета первую подпись под законопроектом. К сожалению, он отказался. Трагедии я из этого не делал бы — мы доработаем наш текст ко второму чтению и выйдем на качественный, европейский закон».

По словам Лацибы, предложенные поправки, которые не нашли своего отражения в действующем проекте, не являются альтернативными, а, скорее, носят уточняющий характер. Народный избранник Андрей Шевченко заверил, что общественность не останется в стороне формирования проекта даже после его регистрации. «Как председатель рабочей группы по доработке закона я уже начал вместе с экспертами и активистами отрабатывать правки к будущему второму чтению. Наша цель — закон, который расширит территорию свободы в Украине», — отметил он. В конце, эксперт УНЦПИ отметил, что проект содержит значительный демократический, либеральный потенциал и основополагающие механизмы защиты права на свободу мирных собраний. «Ключевые задачи, сформулированные в рекомендациях ОБСЕ, Венецианской комиссии и решениях Европейского суда по правам человека, реализованы в этом законопроекте», — сказал Лациба.