Реформация безопасности

Доклады комитетов, как правило, очень скучные, а доклады комитета ООН — одни из самых скучных. Но недавнее сообщение Высокого совета Генерального секретаря ООН по проблемам угроз, вызовов и изменений в мире нарушило это правило. Шестнадцать политических лидеров и бывших дипломатов объединили принцип с политическим реализмом, чтобы выработать наиболее всеобъемлющий план перемен с момента создания ООН в 1945 году.

Генеральный секретарь Кофи Аннан должен представить доклад в марте. И тогда его осуществление будет зависеть от правительств. Рекомендации по увеличению численности состава Совета Безопасности ООН с 15 до 24 членов вызвали большое количество комментариев. Доклад предлагает две альтернативы. Одна из них — добавить шесть новых постоянных членов: Индию, Бразилию, Египет, Южную Африку, Японию и Германию, а также трех непостоянных членов (сроком на два года). Другая альтернатива — создание восьми полупостоянных членов с возобновляемыми четырехлетними сроками и одного дополнительного члена, выбираемого на двухлетний срок.

Любое из предложений повлекло бы за собой изменения в Уставе ООН, который требует одобрения двух третей из 191-го государства — члена организации, включая пять членов действующего Совета Безопасности, владеющих правом вето. Скептики сомневаются в том, что это возможно.

Но сосредоточение внимания на расширении Совета Безопасности имеет риск отвлечь внимание от остальных исследований Совета и 101 й рекомендации по реформам, многие из которых не требуют изменений в Уставе. Согласно докладу, Генеральная Ассамблея потеряла жизнеспособность, Совет Безопасности должен быть более инициативным, Комиссия по правам человека страдает от дефицита законности, Секретариат должен быть более профессиональным и лучше организованным, а главные институциональные разногласия препятствуют ответственности за экономические и социальные угрозы международной безопасности. Доклад критичен по отношению к работе организации в вопросах геноцида в Боснии, Руанде и Дарфуре, а также к запоздавшему ответу на ВИЧ/СПИД.

По словам Совета, ООН была создана, прежде всего, «для спасения последующих поколений от бича войны», но сегодня самые большие угрозы безопасности, с которыми мы сталкиваемся, «выходят далеко за пределы государств, ведущих агрессивную войну. Основатели ООН были озабочены государственной безопасностью. Когда они говорили о создании новой системы коллективной безопасности, они подразумевали ее в традиционном военном смысле».

Сегодня угроза исходит не только от государств, но и от негосударственных структур, и они подвергают человечество опасности не меньше, чем государства. Коллективная безопасность в настоящее время подразумевает более широкое распределение ответственности за безопасность друг друга.

Совет решительно борется с новыми межнациональными угрозами, исходящими от террористов и в связи с распространением оружия массового поражения. Его члены согласились с тем, что могут быть «сценарии кошмара», которые комбинируют и то, и другое и которые могут потребовать превентивного использования силы. Они помогают укреплению режима нераспространения ядерного оружия за счет более скрупулезных проверок и достижения соглашений, гарантирующих международный доступ к ядерному обогащению и услугам по переработке, вместо того, чтобы позволять странам самим все это для себя разрабатывать.

Они отклонили инициативы президента Буша по безопасности в борьбе с распространением оружия массового уничтожения, нацеленные на остановку потока оружия массового уничтожения. И нашли выход из тупика, в котором оказалась ООН, в вопросе определения терроризма, осуждая все нападения на гражданских жителей и предлагая множество обязательств, которые должны взять на себя государства-члены.

Относительно превентивного использования силы, традиционные интерпретации статьи 51 Устава ООН (которая дает право на самооборону) позволяют государству, которому угрожают, предпринимать упреждающие действия перед лицом надвигающегося нападения, но не применять силу превентивно против долгосрочных угроз. Совет хотел бы расширить эту интерпретацию, чтобы позволить превентивное использование силы в некоторых случаях, но только с одобрения Совета Безопасности.

Совет Безопасности мог бы судить о законности таких действий с помощью старых критериев справедливой войны: серьезность угрозы, цель ответного удара, являются ли силовые меры последним средством, используются ли они правильным образом и есть ли рациональный баланс между хорошими и плохими последствиями. В этом случае президент Буш выигрывает половину своих аргументов: превентивный удар может быть оправдан, но не односторонне. Афганистан бы подошел, Ирак — нет.

Критики жалуются, что такой подход подразумевает слишком большое доверие Совету Безопасности, который может быть парализован политическими махинациями и вето. Увеличение численности Совета могло бы еще более усугубить положение. Государство, которому угрожают террористические атаки, исходящие от другого государства, может быть менее терпеливым, чем большинство Совета, в определении «последнего средства». В Руанде и Косово Совет Безопасности не смог вовремя отреагировать для спасения тысяч жизней. Есть ли альтернатива ожиданию решения Совета Безопасности и односторонним действиям?

Косово и Ирак представляют собой поучительные примеры. В их случаях Совет Безопасности наложил вето на превентивные удары, и региональная организация (НАТО) действовала без санкции ООН. Несмотря на то, что законность действий была поставлена под вопрос, интервенция извлекла выгоду из широко распространенного ощущения политической законности, которое ограничило отрицательные эффекты на международный порядок.

В случае иракской войны президент Буш так и не добился широкого единодушия, которое, возможно, могло бы обеспечить законность его действий перед лицом вето. Такие страны, как Франция и Германия, которые выступали против военных действий в Ираке, были за применение силы в Косово, несмотря на отсутствие санкции Совета Безопасности. Если государства чувствуют необходимость военных действий в тех случаях, когда Совет находится в тупиковой ситуации, то они должны знать, что их репутация пострадает меньше, если они будут действовать в рамках руководящих принципов законности Совета, даже если им не удастся соответствовать его критериям законности.

Каким бы ни был доклад, один он не может создать более безопасный мир, но те, кто поддерживает эту задачу, должны надеяться, что правительства и их народы серьезно воспримут рекомендации Совета.

Джозеф С. НАЙ — профессор Гарварда, автор книги «Игры власти: вашингтонский роман».