Кесарю — кесареве

У засобах масової інформації часто обговорюються питання державної власності, її соціальних і правових аспектів. У зв’язку з цим цікаво знати історичні підстави її появи, формування та запровадження механізмів управління нею. Це, напевно, саме той випадок, коли бажання з’ясувати історичний досвід стимулює науковий інтерес.

Появу державної власності відносять, звичайно, до періоду формування держави як такої, й природно, що її форми в різних народів і в різні часи були неоднаковими. На українських теренах її можна простежити в період Київської Русі, хоча тоді ще не існувало чіткої межі між великокнязівськими й державними володіннями. З плином століть поняття держави починає відділятися від особистості й стає абстрактним, а власність князів, гетьманів, царів, імператорів відмежовується від тієї, яка вважалася державною. Найбільш повне розмежування відбулося в XIX столітті, коли в Російській імперії, у складі якої перебували й дев’ять українських губерній, створюються Міністерство імператорського двору й уділів (1826 р.) для управління власністю імператора та окреме Міністерство державних маєтностей (1837 р.) для державної власності. Певно, що для заснування останнього були вагомі причини.

Від часу Петра I державною власнiстю вважалися селяни та землі, де вони мешкали. До категорії селян були зараховані вільні сільські мешканці — однодворці, ясачні татари, сибірські селяни, котрі оселилися на «пустопорожніх» землях. На придбаних імперією землях вільні сільські мешканці майже автоматично вважалися державними. Серед них — орендні в Прибалтійському регіоні, старостинські в західних губерніях, що належали колишній республіці Річ Посполита, малоросійські козаки Гетьманщини, царани, мазили й рупшаши в Бессарабії, іноземні поселення Новоросійського краю, ханські в Криму. Вони й землі, на яких проживали, могли будь-коли передатися імператором у приватну власність як помістя чи у вигляді нагороди за військову службу чи за особливі заслуги перед монархом. Однак уже Олександр I 1801 р. майже припинив роздачу, заявивши, що вільних земель обмаль і вони потрібні самій державі хоча б для того, щоб... перетворити селян на військових поселенців, становище яких було куди гіршим від поміщицьких.

Iз придушенням Листопадового повстання 1830 р. Микола I різко змінив ставлення до польської еліти й розпочав конфіскацію маєтків у його учасників. Кількість їх була настільки значною, а умови господарювання різнилися так, що постало питання про потребу окремого для них управління. Адже конфісковані землі й ті, що секуляризувалися в духовенства, й ті, котрі віддавна перебували в державній власності, вимагали обліку, систематизації, врешті впорядкування, щоб держава знала розміри власного земельного фонду, його стратегічні можливості.

До важливих причин заснування Міністерства державних маєтностей варто віднести й потребу зміцнити фінанси в імперії, особливо для утримання величезної армії. І хоч як би здавалося парадоксальним на перший погляд, Микола I, хоча й не сповідував просвітницькі теорії, все ж після повстання декабристів подумував про ліквідацію кріпацтва як свого роду подяку селянству за непідтримку ним декабристів. Однак шляхи його планiв перебували в далекому майбутньому, чітко не конкретизувалися, хоча розумілося, що підходи до розв’язання цього питання варто все ж почати з тих селян, які безпосередньо належали державі.

Кожен із російських імператорів тією чи іншою мірою намагався розв’язати цю проблему. Катерина II підготувала для селян щось на зразок жалуваної грамоти, якою хотіла ствердити станові права державних селян — особисту свободу, право власності, селянський суд, самоуправління. Але, побоюючись незадоволення дворянства, залишила свої мрії-проекти на папері. Олександр I також намагався полегшити долю селян. Зокрема, після звернення до нього 1803 р. графа Кирила Розумовського за дозволом звільнити від кріпацтва 50 тис. селян, він сподівався заручитися підтримкою українських поміщиків у спробі обмеження кріпацтва, однак даремно. На його розуміння, кріпацтво, запроваджене в Малоросії 1780-х років, ще не вкоренилося так глибоко, як у великоросійських губерніях. Тепер Микола I, приступаючи до практичних заходів, знову звернувся за досвідом до українських губерній, пригадуючи, що малоросійське козацтво, за наполяганням військового губернатора М.Г. Рєпніна, отримало своєрідну установу — Головну господарську контору для управління малоросійськими козаками. Ця державна інституція, на сподівання М.Г. Рєпніна, покликана була не лише захищати козацьку землю від посягань поміщиків, а й сприяти культурі землеробства, щоб господарство козака не занепадало, а розвивалося, щоб ті могли сплачувати без недоїмок усі державні податки. За його пропозицією їхні розміри залежали від числа працюючих у родині та від розмірів земельних наділів. Козаки Полтавської губернії, наприклад, сплатили вдвічі більший податок від попереднього року, й ця цифра справила на імператора переконливе враження.

Утворення нового міністерства було доручене генерал-ад’ютанту Кисельову, колишня військова кар’єра якого не зупинила імператора. Навпаки, Микола I сподівався, що його рішучість, вимогливість і наступальність слід використати саме таким чином. Адже ще під час служби на півдні Кисельов звернув увагу імператора на те, що землі, які належали кримським ханам й які стали власністю російської держави, незаконно розпродані чиновникам Таврійської губернії, а ті не вміють по-господарськи ними розпорядитися. Певно, не в останню чергу враховувалося й те, що дружині Кисельова, Софії Потоцькій, належали маєтки в м-ку Буки Уманського повіту Київської губернії, земельні справи якої він сам вирішував.

Кисельов запропонував створити ще й Палати державних маєтностей, які ставали місцевими адміністративно-територіальними та фіскальними установами. Засновувалися вони для здійснення масштабної реформи управління державними маєтностями та селянами найперше для того, щоб збільшити надходження доходів до державного бюджету. Починаючи від 1838 р. вони створювалися в кожному губернському місті імперії. Крім спеціального законодавчого акта, палати діяли на основі статутів про благоустрій державних поселень, поліцейського, судового, паспортного, будівельного, шляхів, рекрутського, лікувального, податного та народного продовольства. У їхньому підпорядкуванні перебували окружні (залежно від кількості державних селян одне могло обслуговувати й кілька повітів), волосні та сільські управління державних маєтностей, діяльність яких палати спрямовували, координували й контролювали. Сама палата як інституція підпорядковувалася не лише міністру державних маєтностей, а й губернатору, зокрема в питаннях переселення, сімейних поділів землі, сплати недоїмок через виплату. Отож запропонована мережа установ державних маєтностей охопила всю імперію.

Перед установами державних маєтностей ставилося завдання завершити виявлення й закріплення за державою її лісів та земель, а також поліпшити управління як ними, так i оброчними статтями (так називалися статки від орендування млинів, риболовлі, використання корисних копалин тощо), а також опікуватися державними селянами, сприяючи продуктивності сільського господарства. Вони організовували збирання податків із державних селян, усували довільні побори та приводили у відповідність розміри податків з аграрними доходами й доходами від промислів.

Оскільки до категорії державних земель відносилися й ті землі, які належали колишнім державним утворенням до їхнього входження в склад Російської імперії, то їхнім обліком та використанням також займалися установи державних маєтностей. Перш за все складалися та уточнювалися плани й карти земель, що дозволило з’ясувати їхні розміри, ступінь доходності селянських господарств, що сприяло у свою чергу повнішому обліку та забезпечувало проведення межування та введення поземельного податку замість подушного. Палати організовували розмежування земель приватних власників від державних. При цьому для підвищення платоспроможності малоземельних селян і, зокрема, ліквідації недоїмок вони якомога рівномірно наділяли селянські громади та окремих селян вільними землями, щоб розмір оброку відповідав кількості землі, виділеної селянському двору. Загальна опіка над державними маєтностями й, зокрема, селянами полягала в облаштуванні сільського самоврядування (волостей і сільських громад, суду, сільських і волосних розправ). Палата призначала писарів до волосного управління, сприяла організації кас допомоги та ощадних, організовувала забезпечення селян паспортами. Вона здійснювала ревізії, а також контролювала надходження сплачених податків та сприяла благоустрою селян шляхом організації переселення, зокрема селян Харківської губернії в 1856 — 1857 роках до далекосхідних районів імперії. Палата розглядала можливості сімейного поділу земель, а також виступала захисником селянських інтересів у судових справах щодо розмежування й описання селянських наділів. Згідно із законами, палата не лише керувала зовнішнім межуванням землі, відділяючи селянські землі від поміщицьких і тих, які належали іншим відомствам, а й здійснювала внутрішнє межування з укладанням їхнього кадастру.

Палати державних маєтностей сприяли дотриманню релігійно- моральних принципів у повсякденному селянському житті, запобігали поширенню п’янства шляхом зменшення питних закладів та обмежували порушення відкупщиків, щоб ті дотримувалися умов продажу спиртних напоїв. Їм доручалося сприяти заснуванню лікарень, храмів різних віросповідань, прокладанню шляхів між поселеннями, запобігати пожежам, засновувати парафіяльні училища, в тому числі й жіночі.

Для забезпечення селян збіжжям у неврожайні роки палати дбали про запасні хлібні магазини та контролювали наявність у них зерна. Повноваження щодо охорони народного здоров’я звелися до надання селянам лікувальних засобів, противіспових щеплень, першої медичної допомоги при пологах, запобігання епідеміям.

Установи державних маєтностей брали під свій контроль також лісовий фонд — той ліс, який перебував у казенній власності, також той, яким спільно володіли держава й поміщики, та так звані лісні дачі, для чого створювали інспекції, зокрема в Чернігівській губернії (1842 р.). У південних губерніях, де лісів не вистачало, їх засадження та догляд покладався на колоністів. У Катеринославській губернії планувалося організувати зразковий видобуток антрациту.

За прикладом прибалтійських губерній Палати державних маєтностей почали з 1847 р. запроваджувати нову, спрощену систему рекрутських наборів, відмовляючись від почергового, вводився принцип жеребкування. Їм доручалося здійснювати передачу державних селян у військові поселення, зокрема в Херсонській губернії. Підвищення культури землеробства полягало в раціоналізації сільського господарства й у поліпшенні розведення худоби, осушенні боліт і зрошенні земель, сприянні розвитку промислів, у заснуванні навчальних агрономічних ферм, зокрема Луганської (1842 р.).

Палати державних маєтностей мали відповідну своїм завданням структуру: очолював їхню діяльність управляючий, якого за поданням міністра схвалював, а також звільняв із посади імператор. Складалися із загального присутствія й трьох відділень — господарського, лісового й контрольного, а також канцелярії та чиновників з особливих доручень. До складу загального присутствія, яке створювалося для колегіального розв’язання справ особливої ваги, входили управляючі палатою, відділеннями, губернський лісничий та асесор. Крім того, при палаті служили землеміри, медики, ветеринари, цивільні інженери, стряпчі (юристи) в справах державних маєтностей. У її складі перебували також столоначальники, бухгалтери, діловоди, контролери. Кількість штатних одиниць залежала від категорії губернії та коливалась у межах 28 — 43 осіб. Серед призначених до палат чиновників 28 осіб були колишніми військовими, 24 — статськими урядовцями, більшість із них належали до місцевого дворянства.

У західних губерніях імперії, зокрема, в українських правобережних — Київській, Подільській і Волинській, Палати державних маєтностей засновувалися згідно з окремими законодавчими актами: «Учреждение об управлении государственными имуществами в западных губерниях и Белостокской области» від 28 грудня 1939 р. та «Об открытии в западных губерниях палат государственных имений» від 8 січня 1840 р. Діяльність Палат державних маєтностей тут набула особливого значення. Через заходи, пов’язані з переведенням більш складної соціальної структури вільного сільського населення до стандартів Російської імперії, а також з облаштуванням казенних старостинських, монастирських, поєзуїтських, галиційських і фундушевих маєтків, що колись належали Речі Посполитій, із конфіскацією їх в учасників польського повстання та переведенням до категорії державної власності, вони здійснювали обчислення доходів шляхом проведення люстрацій і накладення секвестрів. Палати наділяли орендних селян землею в такій пропорції, яка б дозволяла нести відповідні господарські повинності, а також переводили селян на поземельний оброк, намагаючись поліпшити їхнє матеріальне становище. (На 1846 р. селяни конфіскованих маєтків були зараховані до категорії державних селян.)

На противагу іншим губерніям, кількість державних селян тут була незначною, але у власність держави перейшла більшість конфіскованих у магнатів та шляхти маєтків (їх нараховувалося 1666), які перебували в економічному управлінні тимчасових власників. Їм ці маєтки передавалися після торгів у оренду, на час якої тимчасові власники отримували всю повноту влади над селянами й намагалися забезпечити собі максимальні прибутки. Генерал-губернатор та губернатори пильно відстежували, щоб участь у торгах брали лише російські чиновники, які в такий спосіб набували землю в краї, що сприяло його зросійщенню.

Палати державних маєтностей зобов’язані були подавати в міністерство проекти здійснення люстрацій у губерніях, забезпечувати люстраторів необхідними відомостями й засобами, наглядати за ходом люстраційних робіт, сприяти їхньому успішному проведенню, а в кінці здійснювати перевірку. Чиновники забезпечували чинність напрацьованих люстраційних умов і через кожні 12 років складали нові інвентарі, яким передувала переоцінка статків маєтків. Значна увага приділялася систематичному контролю за державними маєтками, що перебували в експлуатації тимчасових власників, перевірялися їхні права, виправлялися помилкові інвентарі, також маєтки відбиралися у разi порушення умов оренди. Після закінчення люстрації палата припиняла торги й маєток переводився на оброк або передавався в адміністрацію чи надходив у державне управління. Згоду на переведення маєтку на оброк давала палата, до того ж лише в тому разі, якщо вважала такий спосіб експлуатації найбільш вигідним для казни. Її рішення мав схвалити губернатор. При переведенні маєтку в адміністрацію палата передавала його переважно заслуженим військовим і статським чиновникам, а також благодійним дворянам за умов виплати інвентарного доходу й дотримання правил контракту. При державному управлінні палата призначала управителя з благонадійних осіб — представника будь-якого з вільних станів, крім євреїв та тих, хто перебував на державній або виборній службі.

Крім того, Палати державних маєтностей здійснювали народні переписи, відчисляли селян з одного поселення в інше, організовували переселення селян на хутори (1839 р.), західних однодворців на державні землі в південних губерніях України, забезпечували земельними ділянками відставних, безстроково звільнених нижніх чинів та солдаток. Вони вели облік відбування військової повинності, контролювали розміри натуральних і грошових повинностей. Внаслідок секуляризації палати перебирали на себе організацію утримання духовенства, а також виділяли, наприклад, із казенних лісів Подільської губернії так звані корабельні ліси (1839-й, 1849 рр.). Крім передачі землі, палати віддавали в оренду млини, ліси, будували винокурні заводи, шинки. На основі законодавчих актів 1844-го й 1852 рр. займалися організацією єврейських землеробських колоній.

У правобережних українських губерніях вводилася, на відміну від інших із чотирьохступеневою системою управління, триступенева — губернські палати, окружні управління, сільські громади. Розподіл державних селян на сільські громади iз запровадженням сільського управління й розправ був завершений 1844 р., а наступного року почалося переведення селян із панщини на оброк. Напередодні ліквідації кріпацтва були вжиті заходи для отримання більших статків із казенних маєтків. Для цього була спішно проведена нова люстрація казенних маєтків, збільшено оброк, а на вільних землях утворено зразкові ферми, які віддали в довготривале утримання. Ці завдання обумовили внесення коректив і в організаційну структуру Палат державних маєтностей. До традиційного штатного розкладу був уведений губернський люстратор із спеціально підготовленими чиновниками для проведення люстрацій казенних маєтків. З огляду на значну кількість спірних питань щодо земельної власності та повинностей, палати в західних губерніях мали, крім господарського, лісного, контрольного відділень, й судове, чиновники якого забезпечували правові аспекти казенних маєтностей, а також тимчасове відділення для конфіскації маєтків та передачу їх у казну.

В українських губерніях Російської імперії Палати державних маєтностей були відкриті в Полтаві, Чернігові, Харкові, при цьому ліквідовувалося попереднє управління, яке здійснювала Головна господарська контора з управління малоросійськими козаками. Це відбувалося також у Херсоні, Катеринославі, Криму 1839 року. Через рік, 1840-го, вони відкрилися в Житомирі, Києві, Кам’янці-Подільському. Внаслідок скасування кріпосного права й поширення на державних селян положення від 19 лютого 1861 р. указу від 22 грудня 1866 р. діяльність Палат державних маєтностей була припинена (крім прибалтійських та Ставропольської губерній), оскільки державні селяни отримали особисту свободу й перейшли у відання загальних селянських установ та місцевої поліції. Відтепер у державній власності залишалися лише «нерухомі маєтності», для яких створювалися нові установи управління державних маєтностей.

Доречно зауважити, що Палати державних маєтностей утримувалися, крім державних коштів, за рахунок громадського збору з селян. З метою запобігання корумпованості оклади чиновників палат були наближені до окладів чиновників військового міністерства та майже вдвічі перевищували розмір жалування в інших відомствах.

Однак сподіваних значних результатів щодо підвищення продуктивності сільського господарства шляхом контролю з боку палат уряд не дочекався. Становище державних селян погіршилося внаслідок збільшення податків: спершу на 20% зріс подушний оклад, а потім, після переведення з подушного на земельний, його розміри були збільшені. Запроваджувався також особливий хлібний податок для поповнення запасних магазинів. Спроби палат регулювати всі сторони життя селянина через бюрократичне адміністрування позбавляли його економічної ініціативи та підприємливості.

Можливо, історичний екскурс щодо повноважень установ державних маєтностей видається довгим, однак він вказує, що існувала струнка мережа як центральних, так і місцевих органів, яким удалося відділити державне майно від приватного. А також напрацювати ті управлінські механізми, за допомогою яких держава чітко знала, яка власність їй належить і на які статки вона може розраховувати.