Кесарю — кесаревo

В средствах массовой информации часто обсуждаются вопросы государственной собственности, ее социальных и правовых аспектов. В связи с этим интересно знать исторические истоки ее появления, формирование и внедрение механизмов управления ею. Это, наверное, именно тот случай, когда желание выяснить исторический опыт стимулирует научный интерес.

Появление государственной собственности относят к периоду формирования государства как такового, и естественно, что ее формы у разных народов и в разные времена были неодинаковы. На территории Украины ее можно проследить в период Киевской Руси, хотя тогда еще не существовало четкой границы между великокняжескими и государственными владениями. С течением веков понятие государства начинает отделяться от личности и становится абстрактным, а собственность князей, гетманов, царей, императоров отмежевывается от той, которая считалась государственной. Наиболее полное разграничение состоялось в ХIХ веке, когда в Российской империи, в составе которой находилось и 9 украинских губерний, создаются Министерства императорского двора и уделов (1826 г.) для управления собственностью императора и отдельное Министерство государственных имуществ (1837 г.) для государственной собственности. Вероятно, что для учреждения последнего были весомые причины.

От эпохи Петра I к государственной собственности относились крестьяне и земли, где они проживали. В категорию крестьян были зачислены свободные сельские жители — однодворцы, ясачные татары, сибирские крестьяне, поселившиеся на «свободных» землях. На приобретенных империей землях свободные сельские жители почти автоматически считались государственными. Среди них арендные в прибалтийском регионе, старостинские в западных губерниях, состоявшие в бывшей республике Речи Посполитой, малороссийские казаки Гетманщины, цараны, мазилы и рупшаши в Бессарабии, иностранные поселения Новороссийского края, ханские в Крыму. Они и земли, на которых проживали, могли в любое время передаться императором в частную собственность как поместье или в виде награды за военную службу или за особые заслуги перед монархом. Однако уже Александр I в 1801 г. почти прекратил раздачу, заявив, что свободных земель мало и они нужны самому государству, хотя бы для того, чтобы … превратить крестьян в военных поселенцев, положение которых было намного хуже, чем помещицких.

С подавлением Ноябрьского восстания 1830 г. Николай I резко изменил отношение к польской элите и начал конфискацию имений у его представителей. Их количество было настолько значительным, а условия ведения хозяйства отличались настолько, что возник вопрос о потребности отдельного ими управления. Ведь конфискованные земли, и секуляризированные у духовенства, и те, что издавна находились в государственной собственности требовали учета, систематизации, в конечном итоге упорядочения, чтобы государство знало размеры собственного земельного фонда, его стратегические возможности.

К важным причинам учреждения Министерства государственных имуществ стоит отнести и потребность укрепить финансы в империи, особенно для содержания огромной армии. И как бы ни выглядело парадоксально на первый взгляд, Николай I, хотя и не исповедовал просветительские теории, все же после восстания декабристов подумывал о ликвидации крепостничества, как своего рода благодарность крестьянству за неподдержание ими декабристов. Однако пути его планов находились в далеком будущем, четко не конкретизировались, хотя понималось, что подходы к решению этого вопроса стоит все же начать с крестьян, непосредственно принадлежавших государству.

Каждый из русских императоров в той или иной степени пытался решить эту проблему. Екатерина II подготовила для крестьян что-то вроде жалованной грамоты, которой хотела утвердить сословные права государственных крестьян — личную свободу, право собственности, крестьянский суд, самоуправление. Но побаиваясь неудовольствия дворянства, оставила свои мечты-проекты на бумаге. Александр I также пытался облегчить судьбу крестьян. В частности, после обращения к нему в 1803 г. графа Кирилла Розумовского и разрешения освободить от крепостничества 50 тыс. крестьян, он надеялся заручиться поддержкой украинских помещиков в попытке ограничения крепостничества, однако зря. По его мнению, крепостничество, введенное в Малороссии в 1780-х годах, еще не укоренилось так глубоко, как в великороссийских губерниях. Николай I, приступая к практическим мероприятиям, снова обратился к опыту украинских губерний, помня, что малороссийское казачество по настоянию военного губернатора М. Г. Репнина получило своеобразное учреждение — Главную хозяйственную контору для управления малороссийскими казаками. Эта государственная институция, в ожидании М. Г. Репнина, призвана была не только защищать казацкую землю от посягательств помещиков, но и содействовать культуре земледелия, с тем, чтобы хозяйство казака не приходило в упадок, а развивалось, и они могли выплачивать без недоимок все государственные налоги. По его предложению их размеры зависели от числа работающих в семье и от размеров земельных наделов. Казаки Полтавской губернии, например, платили вдвое больший налог, чем в предыдущий год и эта цифра произвела на императора убедительное впечатление.

Образование нового министерства было поручено генерал-адъютанту П. Д. Киселеву, прошлая военная карьера которого не остановила императора. Наоборот, Николай I надеялся, что его решительность, требовательность и настойчивость следует использовать именно таким образом. Ведь еще во время службы на юге Киселев обратил внимание императора, что земли, принадлежавшие крымским ханам и ставшие собственностью Российского государства, незаконно распроданы чиновникам Таврийской губернии, а те не умеют по-хозяйски ими распорядиться. Вероятно, не в последнюю очередь учитывалось и то, что жене Киселева, Софии Потоцкой, принадлежали имения в городке Буки Уманского уезда Киевской губернии, земельные вопросы которой он сам решал.

Киселев предложил создать еще и Палаты государственных имуществ, становившиеся местными административно-территориальными и фискальными учреждениями. Основывались они для осуществления масштабной реформы управления государственным имуществом и крестьянами во-первых для того, чтобы увеличить поступление доходов в государственный бюджет. Начиная с 1838 г. они создавались в каждом губернском городе империи. Кроме специального законодательного акта, палаты действовали на основании уставов о благоустройстве государственных поселений, полицейского, судебного, паспортного, строительного, путей, рекрутского, лечебного, податного и народного продовольствия. В их подчинении находились окружные (в зависимости от количества государственных крестьян одно могло обслуживать и несколько уездов), волостные и сельские управления государственного имущества, деятельность которых палаты направляли, координировали и контролировали. Сама палата, как институция, подчинялась не только министру государственного имущества, но и губернатору, в частности в вопросах переселения, семейных разделов земли, уплаты недоимок путем выплаты. Поэтому предложенная сеть учреждений государственных имуществ охватила всю империю.

Перед учреждениями государственных имуществ ставилась задача завершить выявление и закрепление за государством его лесов и земель, а также улучшить управление как ими, так и оброчными статьями (так назывались состояния от аренды мельниц, рыболовли, использования полезных ископаемых и тому подобное), а также заботиться о государственных крестьянах, содействуя производительности сельского хозяйства. Они организовывали сбор налогов с государственных крестьян, устраняли произвольные поборы и приводили в соответствие размеры налогов с аграрными доходами и доходами от промыслов.

Поскольку к категории государственных земель относились и земли, принадлежавшие бывшим государственным образованиям до их вхождения в Российскую империю, то их учетом и использованием также занимались учреждения государственных имуществ. В первую очередь составлялись и уточнялись планы и карты земель, что позволило выяснить их размеры, степень доходности крестьянских хозяйств, что содействовало, в свою очередь, более полному учету и обеспечивало установление пределов и ввода поземельного налога вместо подушного. Палаты организовывали разграничение земель частных владельцев от государственных. Причем для повышения платежеспособности малоземельных крестьян и в частности ликвидации недоимок они наделяли крестьянские общины и отдельных крестьян как можно равномерно свободными землями с тем, чтобы размер оброка отвечал количеству выделенной крестьянскому двору земли. Общая опека над государственным имуществом и в частности крестьянами заключалась в обустройстве сельского самоуправления (волостей и сельских общин, суда, сельских и волостных расправ). Палата назначала писарей в волостное управление, содействовала организации касс помощи и сберегательных, организовывала обеспечение крестьян паспортами. Она осуществляла ревизии, а также контролировала поступление оплаченных налогов и содействовала благоустройству крестьян путем организации переселения, в частности крестьян Харьковской губернии в 1856—1857 годах, в дальневосточные районы империи. Палата рассматривала возможности семейного разделения земель, а также выступала защитником крестьянских интересов в судебных делах относительно разграничения и описания крестьянских наделов. В соответствии с законами палата не только руководила внешним разграничением земли, отделяя крестьянские земли от помещицких и принадлежавших другим ведомствам, но и осуществляла внутреннее разграничение, с составлением их кадастра.

Палаты государственных имуществ содействовали соблюдению религиозно-моральных принципов в повседневной крестьянской жизни, предотвращали распространение пьянства путем уменьшения питейных заведений и ограничивали нарушения откупщиков с тем, чтобы те следовали условиям продажи спиртных напитков. Им поручалось содействовать учреждению больниц, храмов различных вероисповеданий, строительству дорог между поселениями, предотвращать пожары, основывать парафиальные училища, в том числе и женские.

Для обеспечения крестьян зерном в неурожайные годы палаты заботились о запасных хлебных магазинах и контролировали наличие в них зерна. Полномочия относительно народного здравоохранения свелись к предоставлению крестьянам лечебных средств, противоосповых прививок, первой медицинской помощи при родах, предотвращению эпидемий.

Учреждения государственных имуществ брали под свой контроль также лесной фонд: лес, находившийся в казенной собственности, как и тот, которым совладели государство и помещики и так называемые лесные дачи, для чего создавали инспекции, в частности в Черниговской губернии (1842 г.). В южных губерниях, где лесов не хватало, их высаживали и уход за ними возлагался на колонистов. В Екатеринославской губернии планировалось организовать образцовую добычу антрацита.

По примеру прибалтийских губерний Палаты государственных имуществ начали с 1847 г. внедрять новую, упрощенную систему рекрутских наборов, отказываясь от поочередного, вводился принцип жеребьевки. Им поручалось осуществлять передачу государственных крестьян в военные поселения, в частности в Херсонской губернии. Повышение культуры земледелия заключалось в рационализации сельского хозяйства и улучшении разведения скота, осушении болот и орошении земель, содействии развитию промыслов, учреждении учебных агрономических ферм, в частности Луганской (1842 г.).

Палаты государственных имуществ имели соответствующую своим задачам структуру: возглавлял их деятельность управляющий, которого по предоставлению министра утверждал, а также увольнял с должности император. Состояли из общего присутствия и трех отделений — хозяйственного, лесного и контрольного, а также канцелярии и чиновников по особым поручениям. В состав общего присутствия, которое создавалось для коллегиального решения дел особого веса, входили управляющие палатой, отделениями, губернский лесничий и асессор. Кроме того, при палате служили землемеры, медики, ветеринары, гражданские инженеры, стряпчие (юристы) по делам государственного имущества. В ее составе находились также столоначальники, бухгалтеры, делопроизводители, контролеры. Количество штатных единиц зависело от категории губернии и колебалось в пределах 28—43 человек. Среди назначенных в палаты чиновников, 28 человек были бывшими военными, 24 — статскими чиновниками, большинство из них принадлежало к местному дворянству.

В западных губерниях империи, в частности в украинских правобережных — Киевской, Подольской и Волынской — Палаты государственных имуществ учреждались в соответствии с отдельными законодательными актами «Учреждение о управлении государственными имуществами в западных губерниях и Белостокской области» от 28 декабря 1939 г. и «Об открытии в западных губерниях Палат государственных имений» от 8 января 1840 г. Деятельность Палат государственных имуществ тут приобрела особое значение. Из-за мероприятий, связанных с переводом более сложной социальной структуры свободного сельского населения к стандартам Российской империи, а также с обустройством казенных старостинских, монастырских, поезуитских, галицийских и фундушевых имений, когда-то принадлежавших Речи Посполитой, с конфискацией их у участников польского восстания и переводом их в категорию государственной собственности, они осуществляли вычисление доходов путем проведения люстраций и наложения секвестров. Палаты наделяли арендных крестьян землей в такой пропорции, которая бы позволяла нести соответствующие хозяйственные повинности, а также переводили крестьян на поземельный оброк, пытаясь улучшить их материальное положение. (На 1846 г. крестьяне конфискованных имений были причислены к категории государственных крестьян).

В противовес другим губерниям тут число государственных крестьян было незначительным, но в собственность государства перешло много конфискованных у магнатов и шляхты имений (их насчитывалось 1666), находившихся в экономическом управлении временных владельцев. Им эти имения передавались после торгов в аренду, на время которой временные владельцы получали всю полноту власти над крестьянами, а поэтому пытались обеспечить себе максимальные прибыли. Генерал- губернатор и губернаторы пристально отслеживали, чтобы участие в торгах принимали только русские чиновники, которые таким образом приобретали землю в крае, что содействовало его обрусению.

Палаты государственных имуществ обязаны были подавать в министерство проекты осуществления люстраций в губерниях, обеспечивать люстраторов необходимыми сведениями и средствами, следить за ходом люстрационных работ, содействовать их успешному проведению, а в конце осуществляли проверку. Ее чиновники обеспечивали действие наработанных люстрационных условий и через каждые 12 лет составляли новые инвентари, которым предшествовала переоценка состояний имений. Значительное внимание уделялось систематическому контролю за государственными имениями, находившимися в эксплуатации временных владельцев, проверялись их права, исправлялись ошибочные инвентари и отбирались в случае нарушения взятых на себя условий. После окончания люстрации палата прекращала торги и имение переводилось на оброк или передавалось в администрацию или поступало в государственное управление. Согласие на перевод имения на оброк давала палата и только в том случае, если считала, что таким образом эксплуатация более выгодна для казны. Ее решение должен одобрить губернатор. При переводе имения в администрацию палата передавала его преимущественно заслуженным военным и статским чиновникам, а также благотворительным дворянам при условии выплаты инвентарного дохода и соблюдения правил контракта. При государственном управлении палата назначала управляющего из благонадежных людей всех свободных состояний, кроме евреев и состоявших на государственной или выборной службе.

Кроме того, Палаты государственных имений осуществляли народные переписи, отчисляли крестьян из одного поселения в другое, организовывали переселения крестьян на хутора (1839 г.), западных однодворцев на государственные земли в южные губернии Украины, обеспечивали земельными участками отставных, бессрочно уволенных нижних чинов и солдаток. Они вели учет отбывания военной повинности, контролировали размеры натуральных и денежных повинностей. Вследствие секуляризации палаты перебирали на себя организацию содержания духовенства, а также выделяли, например, из казенных лесов Подольской губернии так называемые корабельные леса (1839, 1849 гг.). Кроме передачи земли, палаты отдавали в аренду мельницы, леса, строили винокуренные заводы. На основании законодательных актов 1844 и 1852 гг. занимались организацией еврейских земледельческих колоний.

В правобережных украинских губерниях вводилась в отличие от других, с четырехступенчатой системой управления, трехступенчатая — губернские палаты, окружные управления, сельские общины. Распределение государственных крестьян на сельские общины с учреждением сельского управления и расправ было завершено в 1844 г., а в следующем году начался их перевод на барщину и оброк. Накануне ликвидации крепостничества были применены мероприятия, для того чтобы получить большие доходы с казенных имений. Для этого была спешно проведена новая люстрация казенных имений, увеличен оброк, а на свободных землях образованы образцовые фермы, пeреданные в долговременное пользование. Эти задачи обусловили внесение корректив и в организационную структуру Палат государственных имуществ. В традиционное штатное расписание был введен губернский люстратор со специально подготовленными чиновниками для проведения люстраций казенных имений. Учитывая значительное количество спорных вопросов относительно земельной собственности и повинностей палаты в западных губерниях имели, кроме хозяйственного, лесного, контрольного отделений еще и судебное, чиновники которого обеспечивали правовые аспекты казенных имений, а также временное отделение для конфискации имений и передачу их в казну.

В украинских губерниях Российской империи Палаты государственных имений были открыты в Полтаве, Чернигове, Харькове, при этом ликвидировалось предыдущее управление, которое осуществляла Главная хозяйственная контора по управлению малороссийскими казаками, а также в Херсоне, Екатеринославе, Крыму — в 1839 г. Через год, в 1840 г., они открывались в Житомире, Киеве, Каменец-Подольском. Вследствие отмены крепостного права и с распространением на государственных крестьян положения от 19 февраля 1861 г. указом от 22 декабря 1866 г. деятельность Палат государственных имений была прекращена (кроме прибалтийских и Ставропольской губерний), поскольку государственные крестьяне получили личную свободу и перешли в ведение общих крестьянских учреждений и местной полиции. Отныне в государственной собственности оставались лишь «недвижимые имущества», для которых создавались новые учреждения управления государственных имуществ.

Уместно заметить, что Палаты государственных имуществ содержались кроме государственных средств также за счет общественного сбора с крестьян. С целью предотвращения коррумпированности оклады чиновников палат были приближены к окладам чиновников Военного министерства, которые почти вдвое превышали размер жалования других ведомств.

Однако желаемых значительных результатов относительно повышения производительности сельского хозяйства путем контроля со стороны палат правительство не дождалось. Положение государственных крестьян ухудшилось вследствие увеличения налогов: сначала на 20% вырос подушный оклад, а потом после перевода с подушного на земельный его размеры были увеличены. Вводился также особый хлебный налог для пополнения запасных магазинов. Попытки палат регулировать все стороны жизни крестьянина путем бюрократического администрирования лишали его экономической инициативы и предприимчивости.

Возможно, исторический экскурс относительно полномочий учреждений государственных имуществ кажется длинным, однако он свидетельствует, что существовала стройная сеть как центральных, так и местных органов, которым удалось отделить государственное имущество от частного. А также наработать те управленческие механизмы, с помощью которых государство четко знало, какая собственность ему принадлежит и на какие состояния оно может рассчитывать.