Політреформа: чи можлива реанімація?
У четвер координатор парламентської більшості Степан Гавриш заявив журналістам, що, цілком iмовірно, найближчим часом вони з лідером СПУ Олександром Морозом внесуть постанову про розгляд Верховною Радою законопроекту № 4180 про внесення змін до Конституції України. При цьому шанси законопроекту на успіх пан Гавриш оцінив як «дуже низькі», якщо до його просування не докладе зусиль спікер парламенту Володимир Литвин.
«Якщо не проведемо політреформу до президентських виборів, після них про неї можна буде забути». Приблизно такі слова неодноразово були сказані головним ініціатором політичної реформи у вигляді внесення змін до Конституції, Президентом України Леонідом Кучмою. З главою держави погодилися представники більшості політичних сил країни за винятком правої опозиції, а саме блоку «Наша Україна» та БЮТ. Останніх багато хто запідозрив у відвертому небажанні займатися політичним реформуванням.
Із часу проголошення Президентом Леонідом Кучмою 24 серпня 2002 року своєї ініціативи пройшло вже понад два роки. Увесь цей час політреформа була однією з ключових тем для українського політикуму. Окремі елементи політичного реформування (зокрема, закон про пропорційні вибори) були реалізовані, однак до внесення змін до Основного Закону справа досі не дійшла. Чи дійде взагалі? Нині, коли до голосування на президентських виборах залишився лише місяць, це питання звучить особливо актуально, вимагаючи остаточної відповіді.
Згідно Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції вважається прийнятим, якщо він, попередньо схвалений більшістю голосів депутатів Верховної Ради, на наступній черговій сесії буде підтриманий не менш як двома третинами конституційного складу парламенту, тобто 300 народними депутатами. Як відомо, на сьогодні попередньо схваленим більшістю голосів на минулій 5-й сесії є законопроект №4180. Його основні положення — перехід до парламентсько-президентської республіки шляхом передачі механізмів формування уряду з рук президента парламенту при розширенні можливостей президента щодо розпуску Верховної Ради. Однією з проблем є те, що законопроект №4180 досі перебуває в Конституційному суді, — вердикт про його відповідність чи невідповідність вимогам Основного Закону допоки не оголошений. І хоча майже ніхто з політиків та експертів не сумнівається, що висновок КС буде позитивний, його відсутність звужує можливості для маневрів. Як свідчить практика розгляду подібних документів, при загальному схваленні законопроекту Конституційним судом можуть бути висловлені певні зауваження, врахування яких вимагає додаткової роботи. А до дня голосування в першому турі президентських виборів нині залишилось усього два пленарних тижні, і стільки ж — між першим та другим (якщо він буде) турами.
Ще одна проблема — відсутність в робочому графіку Верховної Ради на цей час питання про розгляд законопроекту про внесення змін до Конституції.
А яким є співвідношення в парламенті прихильників та противників ухвалення законопроекту № 4180 до обрання нового президента України?
Виходячи з досвіду, найпослідовнішими прихильниками переходу до парламентсько- президентської республіки можна назвати комуністів та соціалістів. Представники лівих сил неодноразово заявляли, що вважають себе, а не Президента Леоніда Кучму авторами цієї ідеї, згадуючи про розроблений ще в парламенті минулого скликання так званий законопроект Мороза-Симоненка. Під час голосування в остаточному схваленні за законопроект №4105 (який тоді не пройшов, набравши 294 голоси; однак по суті законопроект №4180 дуже схожий на нього) 8 квітня нинішнього року фракції КПУ й СПУ «за» проголосували одностайно.
Судячи із заяв їхніх лідерів, таку ж позицію ліві мають намір зайняти й при голосуванні законопроекту №4180. «Ми виступали й виступаємо за реформу. Ми що, хочемо віддати владу Ющенку з його оточенням?» — сказав у розмові з кореспондентом «Дня» депутат-комуніст Георгій Крючков. Його теза «не віддати владу Ющенку» промовисто вказує на мотив: не бачачи можливості перемоги свого лідера на президентських виборах, ліві взяли твердий курс на послаблення президентської влади. Тим більше, що вони одержали від партнерів по конституційній коаліції розкішний аванс у вигляді пропорційного закону для виборів у парламент та місцеві органи влади.
Однак комуністи разом із соціалістами здатні забезпечити лише близько чверті необхідних голосів. Решту при голосуванні того ж законопроекту №4105 дали представники фракцій і груп парламентської більшості, а також незначна кількість позафракційних депутатів.
Аналіз показує, що ідеологічних, випробуваних часом прихильників парламентсько- президентської форми правління в таборі «більшовиків» небагато. З ініціативою проведення політичної реформи, схожої за змістом з тією, що нині обговорюється, ще до Президента України виступала Народно-демократична партія, лідер якої Валерій Пустовойтенко днями вже вкотре виголосив ідею скликання Конституційної асамблеї. Послідовними прихильниками внесення змін до Конституції прийнято вважати й об’єднаних есдеків, лідер яких, глава Адміністрації Президента Віктор Медведчук виступив одним з авторів законопроекту №4105.
Утім, якщо представники фракції СДПУ(О) в розмові з кореспондентом «Дня» однозначно підтвердили готовність проголосувати за законопроект №4180, то ендепісти виявили дещо іншу думку. За словами народного депутата Сергія Шевчука, багатьох депутатів- ендепістів не влаштовують такі позиції, як імперативний мандат, посилення ролі прокуратури, додаткові важелі задля розпуску парламенту, а також те, що в законопроекті «не відображена потреба реорганізації регіональної влади — впровадження виборності регіональних керівників». Словом, фракція НДП могла б підтримати законопроект №4180 лише за умови, що Конституційна комісія «відшліфує ті положення, які мають двозначність», а сам документ голосуватиметься постатейно.
Що ж стосується решти фракцій та груп більшості, то неважко помітити, що усі вони прихильниками посилення парламентаризму стали вже після виголошення ініціативи політичної реформи Леонідом Кучмою і жодна з них не може похвалитися наявністю серйозної ідеологічної бази стосовно переходу до парламентсько-президентської республіки. Відповідно, їхнє голосування з цього питання буде зумовлене не ідеологічними позиціями, а скоріше аргументами, пов’язаними з поточною політичною ситуацією. Та чи на користь голосування за законопроект №4180 ці аргументи?
Останні кілька тижнів парламентська більшість переживає чергову кризу. У більшості призупинила членство фракція очолюваної спікером Володимиром Литвином Народної аграрної партії, з неї вийшли депутатська група «Центр» та троє депутатів — членів фракції НДП. Серед головних причин цих демаршів у тій чи іншій формі називалась незгода з політикою влади. То чи під силу владі переконати народних обранців зайняти певну позицію щодо ключового політичного питання? На думку народного депутата С.Шевчука, позитивне голосування по законопроекту №4180 було б можливим, якби були задіяні засоби тиску на депутатів. «Але ні влада вже не готова здійснювати тиск, ні депутати не готові до акцептуації цього тиску», — вважає він.
За словами лідера фракції СДПУ(О) Леоніда Кравчука, «при такому політичному розкладі, коли фракції вже почали мігрувати в своїх позиціях і поглядах, причому мігрувати серйозно, сподіватися на консолідовану підтримку політреформи дуже складно». Більше того, за таких умов «ставити питання про конституційні зміни, що є найважливішим із усіх питань, які вирішує Верховна Рада, просто недоречно», — вважає пан Кравчук. «Ми можемо просто наробити дурниць, а потім повертатися до виправлення їх, як це часто-густо буває. Поки не буде переконання, що Верховна Рада спокійна, що вона відійшла від політичного піару, що вона стала справді на грунт потреб суспільства, ефективності влади, ми не повинні виносити в зал подібне питання», — переконаний Л.Кравчук.
Сумнівається в реальності проведення політреформи до виборів і комуніст Георгій Крючков, пов’язуючи це з проблемами в парламентській більшості. «Ті, хто розвалив більшість, орієнтуються на Віктора Ющенка. А Ющенко — категоричний противник цієї реформи», — зазначає Г.Крючков.
Зібрати на сьогодні 300 голосів абсолютно нереально, — переконаний народний депутат, член фракції НДП Олег Зарубінський: «Більшість депутатів вважає, що зміни до Конституції потрібні лише певному політичному угрупованню. Але депутати вже дозріли до того, що вони не хочуть бути просто «кнопкодавами» та реалізаторами інтересів одного угруповання».
Зате представник уряду в парламенті, член фракції «Регіони України» Володимир Рибак висловив упевненість, що абсолютна більшість депутатів його фракції проголосує «за». Однак народний депутат теж вважає, що, з огляду на наближення президентських виборів, «в інтересах конструктивної роботи парламенту зараз це питання вносити не можна».
Давній поборник ідеї політреформи, соціаліст Йосип Вінський оцінив шанси її здійснення до президентських виборів, як 20% проти 80%, відзначивши, що з кожним днем ці шанси меншають. Слабкими ланками конституційного процесу в парламенті Йосип Вінський назвав депутатські групи «Демініціативи», «Союз» та фракцію Народної аграрної партії.
Чутки про хитання групи «Союз» спростував її керівник Микола Гапочка, а одна з лідерів фракції аграріїв Катерина Ващук запевнила, що вона та її колеги голосуватимуть на підтримку політреформи, навіть якщо фракція покине більшість. Утім, пані Ващук також висловила сумнів у доцільності внесення до порядку денного цього питання. «Місяці, які передують виборчим кампаніям, завжди невдалі для прийняття доленосних реформ», — підкреслила вона.
Отже, політики, яких прийнято вважати провідниками політичної реформи, сумніваються в її успішній реалізації в передвиборчий період. Окрім загальної ситуації в більшості, серед головних підстав для сумніву називають позицію спікера Володимира Литвина. На думку координатора парламентської більшості Степана Гавриша, в руках спікера є «золотий ключ до здійснення політреформи». Однак «глава парламенту, вивівши аграріїв з більшості, по суті, підтримав ідею «Нашої України» не проводити реформу». З цією думкою перегукується погляд Леоніда Кравчука, який, коментуючи перспективи політреформи, відзначив, що «президія грає не на полі більшості». Водночас пан Кравчук виключив можливість порушення найближчим часом питання про зміну президії.
Спікер, щоправда, відкинув подібні звинувачення. Зокрема, через заяву одного з уповноважених фракції НАПУ Сергія Касьянова, за словами якого «Володимир Литвин із трибуни Верховної Ради неодноразово підкреслював, що він є прихильником політичної реформи й саме Верховна Рада виграє від того, що центр політичних рішень буде в парламенті».
Єдиним палким прихильником внесення змін до Конституції до президентських виборів, якого вдалося відшукати кореспонденту «Дня», виявився член конституційної комісії парламенту, представник групи «Центр» Віктор Мусіяка. На його думку, незважаючи на те, що про політреформу зараз дещо призабули, «процес тліє». Активні дії почнуться, вважає він, як тільки законопроект №4180 з Конституційного суду надійде до парламенту. «Намагання провести політреформу будуть продовжуватися, і думаю, що це реально ще до першого етапу голосування», — сказав пан Мусіяка. Нинішній потенціал Верховної Ради для прийняття політреформи він оцінив як вищий, ніж тоді, коли законопроект №4180 голосувався в першому читанні. «Хід президентської кампанії переконає депутатів, що нагороджувати майбутнього переможця тими повноваженнями, що є в президента зараз, дуже небезпечно. Якщо кампанія й далі так піде, це може спонукати багатьох голосувати «за», незважаючи на незадоволення концептуальними позиціями законопроекту. Все буде залежати від того, наскільки ефективно буде проведена робота саме напередодні голосування», — вважає В.Мусіяка.
Іншої думки директор Інституту глобальних стратегій (ІГЛС) Вадим Карасьов: політреформа у варіанті законопроекту №4180 до президентських виборів реалізована не буде, і це означає, що вона не буде реалізована взагалі. «У ній не зацікавлена більшість політеліт, які свідомо та підсвідомо шукають тут підступ з боку ряду центрів впливу». Крім того, кожен з фаворитів президентських перегонів думає, що президентські повноваження, визначені діючою Конституцією, скоро будуть його, тому в жодного з них немає стимулів завершити політреформу у варіанті №4180, переконаний Вадим Карасьов.
Відповідаючи на запитання про головну причину безрезультатності понад дворічного напруженого конституційного процесу, В.Карасьов зауважив: «Ідею політичної реформи розглядали в контексті майбутньої президентської кампанії, а не з погляду оптимізації управлінської структури. Відповідно, зіграли свою роль передвиборчі резони та певні фобії, пов’язані з авторами законопроектів №№4105 та 4180. Зокрема, фобія щодо того, наче політреформа готується під Президента Леоніда Кучму, який через неї намагається пролобіювати своє право на «третій термін». Важливу роль також зіграла робота «Нашої України» з депутатами, які коливаються. Таким чином, політреформа, будучи глибинною потребою нинішньої політичної еліти, наштовхнулася на жорстке протистояння в контексті президентських виборів». Коментуючи позицію спікера Володимира Литвина щодо політреформи, політолог, погодившись із думкою, що спікер зіграв скоріше проти її здійснення, виділив декілька мотивацій останнього. Це, зокрема, той факт, що авторство реформи належало іншому центру влади. По-друге, вважає пан Карасьов, В.Литвин більше дотримується формули «старий політичний режим — нові політичні еліти». По-третє, на думку експерта, В.Литвин розуміє, «що при новій системі на перше місце вийдуть прем’єр-міністр, парламентська більшість та парламентські партії, а роль спікера буде меншою».
Політреформа, однак, не обмежується законопроектом №4180, переконаний директор ІГЛС. Дещо інший її варіант, якого дійсно потребує наша політична система, має всі шанси на реалізацію після президентських виборів. «Декларована готовність кандидатів у президенти провести політреформу після виборів свідчить про те, що політреформа — не випадкова тема нинішньої політичної гри. Навіть якщо кандидат, який переможе, спробує спустити політреформу «на гальмах», він наштовхнеться на невдоволення політеліти. Її внутрішня структура, перенасиченість різноманітними диференційованими групами створюють умови для більш розосередженої, деконцентрованої влади в країні. Отже, політреформа мусить стати стратегією української політичної еліти, незалежно від того, яких позицій буде притримуватися новий президент та група його підтримки, вважає Вадим Карасьов.
З думкою експерта фактично погодився народний депутат Олег Зарубінський, який зауважив, що «хоч би хто став новим президентом, йому важко буде залишитись «єдиним кормчим» в умовах всезростаючої плюралістичності українського суспільства». «Тобто велика кількість політичних сил, їхнє зміцнення не дозволять це питання покласти в скриню», — сказав О.Зарубінський.
Про те, що Основний закон у найближчі місяць-два не намагатимуться змінити, свідчать і деякі побічні факти. По- перше, це місячної давнини заява Президента Леоніда Кучми про наміри віддати питання політреформи на відкуп парламенту. По-друге, ініціатива координатора більшості щодо переведення роботи Верховної Ради в позасесійний режим. По-третє, часті посилання відомих апологетів політреформи на наявність обіцянок провести політреформу в передвиборчих заявах двох ключових кандидатів на пост президента. Водночас розуміння представниками різних політичних сил необхідності реформування (яке, щоправда, бачиться по- різному) вітчизняної політичної системи дає підстави прогнозувати, що дискусія з цього приводу буде продовжена та рано чи пізно дасть свої результати у вигляді необхідних для держави та суспільства інституційних змін.
