Политреформа: возможна ли реанимация?

В четверг координатор парламентского большинства Степан Гавриш заявил журналистам, что, вполне вероятно, в ближайшее время они с лидером СПУ Александром Морозом внесут постановление о рассмотрении Верховной Радой законопроекта № 4180 о внесении изменений в Конституцию Украины. При этом шансы законопроекта на успех господин Гавриш оценил как «очень низкие», если к его продвижению не приложит усилий спикер парламента Владимир Литвин.

«Если не проведем политреформу до президентских выборов, то после них о ней можно будет забыть». Приблизительно такие слова не раз были сказаны Президентом Украины Леонидом Кучмой — главным инициатором политической реформы путем внесения изменений в Конституцию. С главой государства согласились представители большинства политических сил страны, за исключением правой оппозиции, а именно блока «Наша Украина» и БЮТ. Последних многие заподозрили в откровенном нежелании заниматься политическим реформированием.

Со времени провозглашения Президентом Леонидом Кучмой 24 августа 2002 года своей инициативы прошло уже более двух лет. Все это время политреформа была одной из ключевых тем для украинского политикума. Отдельные элементы политического реформирования (в частности, закон о пропорциональных выборах) были реализованы, однако до внесения изменений в Основной Закон дело до сих пор не дошло. Дойдет ли вообще? Сейчас, когда до голосования на президентских выборах остался всего месяц, этот вопрос звучит особенно актуально, требуя окончательного ответа.

Согласно Конституции Украины, законопроект о внесении изменений в Конституцию считается принятым, если он, предварительно одобренный большинством голосов депутатов Верховной Рады, на следующей очередной сессии будет поддержан не менее чем двумя третями конституционного состава парламента, то есть 300 народными депутатами. Как известно, на сегодня предварительно одобренным большинством голосов на прошлой, 5-й сессии является законопроект №4180. Его основные положения — переход к парламентско-президентской республике путем передачи механизмов формирования правительства из рук президента парламенту при расширении возможностей президента по роспуску Верховной Рады. Одной из проблем является то, что законопроект №4180 до сих пор находится в Конституционном суде, — вердикт об его соответствии или несоответствии требованиям Основного Закона пока не объявлен. И хотя почти никто из политиков и экспертов не сомневается, что заключение КС будет позитивным, его отсутствие сужает возможности для маневров. Как свидетельствует практика рассмотрения подобных документов, при общем одобрении законопроекта Конституционным судом могут быть высказаны определенные замечания, учет которых потребует дополнительной работы. А до дня голосования в первом туре президентских выборов осталось всего две пленарных недели и столько же — между первым и вторым (если он будет) турами.

Еще одна проблема — отсутствие в рабочем графике Верховной Рады на это время вопроса о рассмотрении законопроекта о внесении изменений в Конституцию.

А каково соотношение в парламенте сторонников и противников принятия законопроекта № 4180 до избрания нового Президента Украины?

Исходя из опыта, наиболее последовательными сторонниками перехода к парламентско- президентской республике можно назвать коммунистов и социалистов. Представители левых сил не раз заявляли, что считают себя, а не Президента Леонида Кучму, авторами этой идеи, упоминая о разработанном еще в парламенте прошлого созыва так называемом законопроекте Мороза-Симоненко. Во время голосования по окончательному одобрению за законопроект №4105 (который тогда не прошел, набрав 294 голоса; однако по сути законопроект №4180 очень похож на него) 8 апреля нынешнего года, фракции КПУ и СПУ «за» проголосовали единогласно.

Судя по заявлениям их лидеров, такую же позицию левые намерены занять и при голосовании законопроекта №4180. «Мы выступали и выступаем за реформу. Мы что, хотим отдать власть Ющенко с его окружением?» — сказал в разговоре с корреспондентом «Дня» депутат-коммунист Георгий Крючков. Его тезис «не отдать власть Ющенко» красноречиво указывает на мотив: не видя возможности победы своего лидера на президентских выборах, левые взяли твердый курс на ослабление президентской власти. Тем более, что они получили от партнеров по конституционной коалиции роскошный аванс в виде пропорционального закона для выборов в парламент и местные органы власти.

Однако коммунисты вместе с социалистами способны обеспечить только около четверти необходимых голосов. Остальные при голосовании того же законопроекта №4105 дали представители фракций и групп парламентского большинства, а также незначительное количество внефракционных депутатов.

Анализ свидетельствует, что идеологических, испытанных временем сторонников парламентско-президентской формы правления в лагере «большевиков» немного. С инициативой проведения политической реформы, схожей по содержанию с ныне обсуждаемой, еще до Президента Украины выступала Народно демократическая партия, лидер которой Валерий Пустовойтенко на днях уже в который раз объявил идею созыва Конституционной ассамблеи. Последовательными сторонниками внесения изменений в Конституцию принято считать и объединенных эсдеков, лидер которых, глава Администрации Президента Виктор Медведчук выступил одним из авторов законопроекта №4105.

Впрочем, если представители фракции СДПУ(О) в разговоре с корреспондентом «Дня» однозначно подтвердили готовность проголосовать за законопроект №4180, то у эндепистов оказалось несколько иное мнение. По словам народного депутата Сергея Шевчука, многих депутатов- эндепистов не устраивают такие позиции, как императивный мандат, усиление роли прокуратуры, дополнительные рычаги по роспуску парламента, а также то, что в законопроекте «не отражена необходимость реорганизации региональной власти — введение выборности региональных руководителей». Словом, фракция НДП могла бы поддержать законопроект №4180 только при условии, что конституционная комиссия «отшлифует неоднозначные положения», а сам документ будет голосоваться постатейно.

Что же касается остальных фракций и групп большинства, то нетрудно заметить, что все они сторонниками усиления парламентаризма стали уже после объявления инициативы политической реформы Леонидом Кучмой, и ни одна из них не может похвалиться наличием серьезной идеологической базы в вопросе перехода к парламентско- президентской республике. Соответственно, их голосование по этому вопросу будет обусловлено не идеологическими позициями, а, скорее, аргументами, связанными с текущей политической ситуацией. Но в пользу ли голосования за законопроект №4180 эти аргументы?

Последние несколько недель парламентское большинство переживает очередной кризис. В большинстве приостановила членство фракция возглавляемой спикером Владимиром Литвиным Народной аграрной партии, из него вышли депутатская группа «Центр» и трое депутатов-членов фракции НДП. Среди главных причин этих демаршей в той или другой форме называлось несогласие с политикой власти. Так по силам ли власти убедить народных избранников занять определенную позицию по ключевому политическому вопросу? По мнению народного депутата С. Шевчука, положительное голосование по законопроекту №4180 было бы возможным, если бы были задействованы средства давления на депутатов. «Но ни власть уже не готова осуществлять давление, ни депутаты не готовы к акцептуации этого давления», — считает он.

По словам лидера фракции СДПУ(О) Леонида Кравчука, «при таком политическом раскладе, когда фракции уже начали мигрировать в своих позициях и взглядах, причем мигрировать серьезно, надеяться на консолидированную поддержку политреформы очень сложно». Более того, в таких условиях «ставить вопрос о конституционных изменениях, который является важнейшим из всех вопросов, которые решает Верховная Рада, просто неуместно», — считает господин Кравчук. «Мы можем просто наделать глупостей, а потом возвращаться к исправлению их, как это часто бывает. Пока не будет убеждения, что Верховная Рада спокойна, что она отошла от политического пиара, что она стала действительно на почву нужд общества, эффективности власти, мы не должны выносить в зал подобный вопрос», — убежден Л. Кравчук.

Сомневается в реальности проведения политреформы до выборов и коммунист Георгий Крючков, связывая это с проблемами в парламентском большинстве. «Те, кто развалил большинство, ориентируются на Виктора Ющенко. А Ющенко — категорический противник этой реформы», — отмечает Г. Крючков.

Собрать на сегодня 300 голосов абсолютно нереально — убежден народный депутат, член фракции НДП Олег Зарубинский: «Большинство депутатов считает, что изменения в Конституцию нужны только определенной политической группировке. Но депутаты уже дозрели до того, что они не хотят быть просто «кнопкодавами» и реализаторами интересов одной группировки».

Зато представитель правительства в парламенте, член фракции «Регионы Украины» Владимир Рыбак выразил уверенность, что абсолютное большинство депутатов его фракции проголосует «за». Однако народный депутат также считает, что учитывая приближение президентских выборов, «в интересах конструктивной работы парламента сейчас этот вопрос вносить нельзя».

Давний поборник идеи политреформы, социалист Иосиф Винский оценил шансы ее проведения до президентских выборов, как 20% против 80%, отметив, что с каждым днем эти шансы уменьшаются. Слабыми звеньями конституционного процесса в парламенте Иосиф Винский назвал депутатские группы «Деминициативы», «Союз» и фракцию Народной аграрной партии.

Слухи о шатаниях группы «Союз» опроверг ее руководитель Николай Гапочка, а одна из лидеров фракции аграриев Екатерина Ващук заверила, что она и ее коллеги будут голосовать в поддержку политреформы, даже если фракция покинет большинство. Впрочем, госпожа Ващук также высказала сомнение в целесообразности внесения в повестку дня этого вопроса. «Месяцы, предшествующие избирательным кампаниям, всегда неудачны для принятия судьбоносных реформ», — подчеркнула она.

Итак, политики, которых принято считать проводниками политической реформы, сомневаются в ее успешной реализации в предвыборный период. Кроме общей ситуации в большинстве, в числе главных оснований для сомнения называют позицию спикера Владимира Литвина. По мнению координатора парламентского большинства Степана Гавриша, в руках спикера находится «золотой ключ к проведению политреформы». Однако «глава парламента, выведя аграриев из большинства, по сути, поддержал идею «Нашей Украины» не проводить реформу». С этим мнением перекликается точка зрения Леонида Кравчука, который, комментируя перспективы политреформы, отметил, что «президиум играет не на поле большинства». В то же время господин Кравчук исключил возможность поднятия в ближайшее время вопроса о смене президиума.

Спикер, правда, отверг подобные обвинения. В частности, через заявление одного из уполномоченных фракции НАПУ Сергея Касьянова, по словам которого «Владимир Литвин с трибуны Верховной Рады неоднократно подчеркивал, что он является сторонником политической реформы, и именно Верховная Рада выиграет от того, что центр политических решений будет в парламенте».

Единственным горячим сторонником внесения изменений в Конституцию до президентских выборов, которого удалось выявить корреспонденту «Дня», оказался член конституционной комиссии парламента, представитель группы «Центр» Виктор Мусияка. По его мнению, несмотря на то, что о политреформе сейчас несколько подзабыли, «процесс тлеет». До активных действий дойдет, считает он, как только законопроект №4180 из Конституционного суда поступит в парламент. «Попытки провести политреформу будут продолжаться, и думаю, что это еще реально до первомго этапа голосования», — сказал господин Мусияка. Нынешний потенциал Верховной Рады для принятия политреформы он оценил как более высокий, «чем тогда, когда законопроект №4180 голосовался в первом чтении». «Ход президентской кампании убедит депутатов, что награждать будущего победителя теми полномочиями, которые есть у президента сейчас, очень опасно. Если кампания и дальше так пойдет, это может побудить многих голосовать «за», несмотря на неудовлетворенность концептуальными позициями законопроекта. Все будет зависеть от того, насколько эффективно будет проведена работа именно накануне голосования», — считает В. Мусияка.

Другого мнения директор Института глобальных стратегий (ИГЛС) Вадим Карасев: политреформа в варианте законопроекта №4180 до президентских выборов реализована не будет, что означает, что она не будет реализована вообще. «В ней не заинтересовано большинство политэлит, которые сознательно и несознательно ищут здесь подвох со стороны ряда центров влияния». Кроме того, каждый из фаворитов президентской гонки думает, что президентские полномочия, определенные действующей Конституцией, скоро будут его, поэтому ни у одного из них нет стимулов завершить политреформу в варианте «№4180», убежден Вадим Карасев.

Отвечая на вопрос о главной причине безрезультатности более чем двухлетнего напряженного конституционного процесса, В. Карасев отметил: «Идея политической реформы рассматривалась в контексте предстоящей президентской кампании, а не с точки зрения оптимизации управленческой структуры. Соответственно, сыграли свою роль предвыборные резоны и определенные фобии, связанные с авторами законопроектов №№4105 и 4180. В частности, фобия относительно того, будто политреформа готовится под Президента Леонида Кучму, который через нее пытается пролоббировать свое право на «третий срок». Важную роль также сыграла работа «Нашей Украины» с колеблющимися депутатами. Таким образом, политреформа, будучи глубинной потребностью нынешней политической элиты, натолкнулась на жесткое противостояние в контексте президентских выборов». Комментируя позицию спикера Владимира Литвина по политреформе, политолог, согласившись с мнением, что спикер сыграл, скорее, против ее осуществления, выделил несколько мотиваций последнего. Это, в частности, тот факт, что авторство реформы принадлежало другому центру власти. Во-вторых, считает господин Карасев, В. Литвин больше придерживается формулы: «старый политический режим — новые политические элиты». В-третьих, по мнению эксперта, В. Литвин понимает, «что при новой системе на первое место выйдут премьер-министр, парламентское большинство и парламентские партии, а роль спикера будет меньше».

Политреформа, однако, не ограничивается законопроектом №4180, убежден директор ИГЛС. Несколько иной ее вариант, в котором действительно нуждается наша политическая система, имеет все шансы на реализацию после президентских выборов. «Декларируемая готовность кандидатов в президенты провести политреформу после выборов свидетельствует о том, что политреформа — не случайная тема нынешней политической игры. Даже если победивший кандидат попробует спустить политреформу «на тормозах», он натолкнется на недовольство политэлиты. Ее внутренняя структура, перенасыщенность разнообразными дифференцированными группами создает условия для более рассредоточенной, деконцентрированной власти в стране. Итак, политреформа должна стать стратегией украинской политической элиты, независимо от того, каких позиций будет придерживаться новый президент и группа его поддержки, — считает Вадим Карасев.

С мнением эксперта фактически согласился народный депутат Олег Зарубинский, который отметил, что «кто бы ни стал новым президентом, ему трудно будет остаться «единственным кормчим» в условиях всевозрастающей плюралистичности украинского общества». «То есть большое количество политических сил, их укрепление не позволит этот вопрос отложить в ящик», — сказал О. Зарубинский.

О том, что Основной Закон в ближайшие месяц-два не будут пытаться изменить, свидетельствуют и некоторые косвенные факты. Во-первых, это месячной давности заявление Президента Леонида Кучмы о намерениях отдать вопрос политреформы на откуп парламента. Во- вторых, инициатива координатора большинства о переводе работы Верховной Рады во внесессионный режим. В-третьих, частые ссылки известных апологетов политреформы на наличие обещаний провести политреформу в предвыборных заявлениях двух ключевых кандидатов на пост президента. В то же время понимание представителями разных политических сил необходимости реформирования (которое, правда, видится по-разному) отечественной политической системы дает основания прогнозировать, что дискуссия по этому вопросу продолжится и рано или поздно даст свои результаты в виде необходимых для государства и общества институционных изменений.