Технология независимости-5: уроки прошлого столетия

К 2000 году более 6 млн. крестьян получили сертификаты с подтверждением того, что они являются владельцами земельного пая. Однако эту долю нужно было выделить среди других на местности, то есть провести размежевание. Поскольку земля имеет разное качество, выделение пая на местности превращалось в острую социальную проблему. Кроме того, распаевание на местности означало фактическое прекращение жизни КСП. Вместо них должны были возникнуть частные хозяйства, которые заменили бы прежние колхозы и совхозы во всех своих функциях.

Наиболее ответственный этап земельной реформы также осуществлялся с помощью президентского указа «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики» (декабрь 1999 года). Указом, во-первых, обеспечивался более высокий уровень персонификации собственности при сохранении целостности хозяйственно-территориальных комплексов. Это гарантировало эффективное использование земли и имущества и не допускало развала социальной сферы села, опиравшейся на колхозный строй. Во-вторых, указом осуществлялся переход на сплошные земельно-арендные отношения между владельцами земельных паев и субъектами хозяйствования. В-третьих, создавалась благоприятная обстановка для развития личных подсобных хозяйств с перспективой предоставления лучшим из них статуса юридического лица (фермерские хозяйства).

Преобразование колхозов и совхозов в КСП ничего не меняло в их внутренней сути. Наоборот, распаевание земли даже без определения земельных участков на местности приводило к коренному изменению производственных отношений. Новые частные формирования с неустановленным названием уже почти ничем не напоминали колхозы и совхозы. Переход на земельно-арендные отношения между крестьянами и предпринимателями, бравшими на себя ответственность за функционирование бывших КСП в приватизированной форме, составлял самую мягкую форму аграрной реформы.

В течение 1994—2002 гг. было издано более двух десятков президентских указов по реформированию аграрных отношений. Их нормы учитывали новые экономические тенденции, складывавшиеся на селе, хотя последние были далеко не идеальны. Принцип социальной справедливости нередко приносился в жертву экономической целесообразности, потому что иначе указы не выполнялись бы. Они сделали свое дело: удалили уже отмерший орган, угрожавший продуктами разложения всему общественному организму. Имея исключительное право принимать законы, Верховная Рада не могла внести свой вклад в земельную реформу. Стоит ли обвинять в этом законодателей?

Колхозный строй слишком долго просуществовал на украинской земле. Поэтому он оставался и тогда, когда исчезла советская директивная экономика, хотя на самом деле не мог без нее функционировать. Сельское хозяйство все больше начинало держаться только на приусадебных крестьянских участках с ограниченной товарностью и невысокой производительностью труда. Медленно, но неуклонно основной массив сельскохозяйственных угодий исключался из оборота, создавая этим угрозу национальной безопасности.

Ликвидация колхозного строя создала качественно иную ситуацию не только в сельском хозяйстве, но и в обществе в целом. Это не могло не сказаться на законотворческой деятельности Верховной Рады Украины. После долгих и изнурительных дебатов парламент принял новый Земельный кодекс, опиравшийся на ключевое понятие частной собственности на землю. Кодекс стал действовать с 2002 года.

В десяти разделах кодекса выписаны основные организационно-правовые нормы землевладения и землепользования. Он гарантирует право собственности на землю, равенство прав при ее приобретении гражданами и юридическими лицами, а также определяет принципы, формы и условия владения, пользование и распоряжения землей. В рыночный оборот земля поступает с 2005 года.

КОНСТИТУЦИЯ УКРАИНЫ

Конституционный процесс в Украине начался с принятия Декларации о государственном суверенитете. Осенью 1990 года была создана Конституционная комиссия, а летом следующего года парламент рассмотрел и утвердил концепцию будущего Основного закона. В основу его были положены Общая декларация прав человека, пакты ООН об экономических, социальных и культурных правах и другие основополагающие документы международного права. Со временем, однако, конституционный процесс зашел в тупик. Наиболее сложной оказалась проблема распределения властных полномочий. Верховная Рада видела Украину парламентской республикой, а Президент — президентской.

После парламентских и президентских выборов 1994 года была создана новая Конституционная комиссия. Возобновилась рутинная работа над текстом. Тогда Л. Кучма внес в Верховную Раду проект конституционного закона «О государственной власти и местном самоуправлении». Проект содержал конкретные предложения о разграничении власти по линии законодательной и управленческо-распорядительной. В случае принятия закона парламент отдавал Президенту Украины существенную часть властных полномочий. Речь шла о том, чтобы наполнить реальным содержанием внесенную в действующую Конституцию УССР 1978 года статью о введении должности Президента.

Законопроект стал законом только в мае 1995 года. Согласно ему Президент получал полномочия главы исполнительной власти, как это и было задекларировано принятыми в июле 1991 года законами об учреждении президентской должности. Однако парламентарии приняли закон простым большинством голосов, хотя он имел конституционное значение. Надежды на то, что закон наберет конституционное большинство голосов (две трети) не существовало. На фоне всеобъемлющего кризиса, спровоцированного трудностями трансформации общественно-политического строя, возник локальный, хотя чрезвычайно серьезный политический кризис, из которого нужно было найти выход.

Кризис был исчерпан 8 июня 1995 года заключением Конституционного договора между Президентом Украины и Верховной Радой сроком на один год. Договор в основном воспроизводил положения закона «О государственной власти и местном самоуправлении». Временно, сроком на один год прекращалось действие положений Конституции 1978 года, противоречивших договору. На этот срок ограничивались полномочия парламента и местных советов и соответственно расширялись нормотворческие и административные функции исполнительной власти.

За четыре дня до окончания срока действия Конституционного договора, 4 июня 1996 года Верховная Рада приняла в первом чтении доработанный проект нового Основного закона. Однако перспектив его принятия конституционным большинством голосов не существовало. Левые партии не соглашались с президентской стороной по таким главным пунктам: распределение полномочий между ветвями власти, превращение украинской национальной символики в государственную, непредоставление русскому языку государственного статуса, статус Республики Крым.

26 июня Л. Кучма издал указ «О проведении Всеукраинского референдума по вопросу принятия новой Конституции Украины». На референдум предусматривалось вынести президентский проект Конституции, без согласованных во время парламентских дебатов поправок. В ситуации острого политического кризиса в парламенте была сформирована согласительная комиссия. Утром 27 июня Верховная Рада начала свое заседание, продолжавшееся до следующего утра. Шаг за шагом согласовывались позиции различных политических сил и определялся тот текст, который мог быть принят конституционным большинством голосов. Президентская сторона не отступила от принципиальных позиций в сфере распределения власти, права частной собственности, государственной символики, государственного статуса украинского языка. По некоторым вопросам были достигнуты взаимные уступки. В частности, левые не заблокировали утверждение сине-желтого флага в качестве государственного, а правые согласились сохранить за Крымом статус автономной республики.

Утром 28 июня 1996 года состоялось окончательное голосование. Проект поддержали 315 депутатов при необходимом минимуме 300 народных депутатов. Конституция независимой Украины была принята. Принятие Основного закона — одна из главнейших вех процесса государственного строительства. Конституция очерчивала рамки политической борьбы, только в условиях которой и было возможно здоровое развитие государственных и общественных институтов. Политические силы, выходившие за рамки конституционных норм, становились внесистемной позицией, и против них естественным образом объединялись все те, кто хотел сохранить в стране мир и покой. Основной закон упорядочил политическую жизнь украинского народа в переходную эпоху кардинальных сдвигов.

ОТНОШЕНИЯ СО СТРАНАМИ ЗАПАДА

Те, кто определяли украинскую внешнюю политику после августа 1991 года, прекрасно понимали необходимость налаживания дружеских отношений с США и странами Западной Европы. Только такие отношения могли обеспечить достижение реальной независимости. Однако нужно было преодолевать глубокое идеологическое отвращение к НАТО, которое воспитывалось с детских лет у всех советских людей.

Со своей стороны, в ноябре 1991 года в Риме главы государств и правительств НАТО одобрили новую стратегическую концепцию. Она рассматривала сотрудничество с новыми партнерами в Центральной и Восточной Европе как неотъемлемую часть общей стратегии Альянса. В марте 1992 года одиннадцать государств-республик бывшего СССР, в том числе и Украина, были приглашены в Совет североатлантического сотрудничества, созданный в рамках НАТО.

Однако в начале 90-х годов отношения с США находились в более-менее застывшем состоянии. Украинская политическая элита не жалела слов, заверяя весь мир о превращении Украины в неядерное государство уже в ближайшем будущем, но не делала для этого практических шагов. Л. Кучма смог убедить народных депутатов в необходимости немедленных мер. 16 ноября 1994 года был принят закон о присоединении к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года при условии предоставления Украине гарантий безопасности со стороны ядерных государств. 5 декабря того же года в Будапеште президенты России и США и премьер- министр Великобритании предоставили эти гарантии. Отдельные документы были одновременно подписаны главами КНР и Франции. Отказ от ядерного оружия и определение статуса Украины как неядерного государства изменили отношения с США. Были заключены соглашения о предоставлении американской помощи Украине в проведении экономических реформ. Вскоре среди стран, получавших помощь от США, Украина заняла третье место после Израиля и Египта.

Осторожной и выжидательной была позиция европейских государств при попытке Украины войти в Совет Европы. После присоединения к Договору о нераспространении ядерного оружия проблема была снята. В сентябре 1995 года Украина стала полноправным членом Совета Европы. В то же время качественно изменились отношения с НАТО. 9 июля 1997 года в Мадриде 16 глав государств и правительств и генеральный секретарь НАТО Х. Солана, с одной стороны, и Президент Украины Л. Кучма, с другой, подписали «Хартию об особом партнерстве между Украиной и НАТО». Обе стороны принимали на себя обязательства расширять сотрудничество, развивать особое партнерство, которое будет содействовать большей стабильности в Центрально-Восточной Европе.

После принятия в НАТО в марте 1997 года Польши, Венгрии и Чехии военно-политический альянс стал непосредственно граничить с Украиной. Поэтому упрочение отношений с этими странами приобретало особое значение. Во время поездки Л. Кучмы в Варшаву в январе и ответного визита А. Квасьневского в Киев в мае 1997 года обсуждались непростые, а иногда и трагические страницы общей истории обеих стран. Они были отражены в общем заявлении обоих президентов «К пониманию и единению». Президенты высказали мнение о том, что история не должна разъединять народы, она должна быть предметом заинтересованности ученых, а не политиков. За пять лет, прошедшие с тех пор, Польша стала стратегическим партнером Украины. Экономическое и культурное сотрудничество между обеими странами приобретает все большую масштабность.

Окончание многовекторности произошло совсем недавно. 23 мая 2002 года на заседании Совета национальной безопасности и обороны при участии Президента было заявлено, что Украина начинает процесс, конечной целью которого становится присоединение к НАТО.

ОТНОШЕНИЯ С РОССИЕЙ

Л. Кучма пришел к власти в 1994 году с помощью голосов той части избирателей, которые хотели улучшить отношения с Россией. Несомненную ориентированность этого кандидата на Россию многие избиратели считали залогом возвращения к стабильности советских времен. Перспектива поглощения Украины Россией не воспринималась как угроза.

Тем, кто высказывался на выборах против Л. Кучмы, казалось, что с таким Президентом Украина опять будет втянута в какую-нибудь модификацию многонациональной империи. Они голосовали за Л. Кравчука, который уже доказал, что стремится привести Украину в Европу. Провальные экономические результаты начала 90-х годов в основном не принимались во внимание.

Ошибались все. Сознание избирателей не поспевало за быстротечными изменениями во всех постсоветских странах. Как с горечью убедились руководители Компартии Украины, Россия все меньше напоминала Советский Союз. Она менялась даже быстрее, чем Украина. Дрейф в сторону России был естественным направлением движения к демократии и рынку. Обеим странам приходилось решать те же самые проблемы. Продвижение в сторону Европы, наоборот, затруднялось многими обстоятельствами. Украинские граждане убедились, что открытие границ не обеспечивает выравнивания уровня жизни. Запад относился к Украине доброжелательно, но заботился о собственных интересах.

Хотя конституционная неопределенность полномочий Президента и Верховной Рады была продолжительной (до 1996 года), Л. Кучма, как до него и Л. Кравчук, сразу взял в свои руки внешнеполитическую сферу. В этом президенты Украины поддерживались своими партнерами в зарубежных странах.

Внешнеполитическая линия администрации Л. Кучмы была двухвекторной. Российский или западный вектор иногда выходили на первый план, но в пределах более длительного периода уравновешивались. Двухвекторность мало кого из политиков полностью устраивала. Политологи также отмечали, что Украина должна определиться. Мол, продвигаться по противоположным векторам означает стоять на месте. Они не учитывали, однако, что российская политическая элита также продвигалась на Запад.

В украинско-российских отношениях главной проблемой 90-х годов было заключение рамочного договора, который должен был учитывать факт распада СССР и превращение Украины и России в независимые государства. Отношения между двумя государствами регулировались договором, подписанным Л. Кравчуком и Б. Ельциным 19 ноября 1990 года, то есть во время существования СССР. Камнем преткновения в переговорах стал пункт о взаимном признании существующих между двумя странами государственных границ.

В посланном в МИД Украины в августе 1992 года российском проекте статья о границах вообще не фигурировала. Вместо взаимного признания границ российская сторона предлагала в статье 2 руководствоваться принципами «взаимного уважения государственного суверенитета и территориальной целостности». То есть в завуалированной форме российские дипломаты отказывались признать существующие границы Украины. В российском варианте 1994 года статья 2 Договора изменилась радикально. Теперь российская сторона предлагала такой текст: «Высокие Договаривающиеся Стороны уважают территориальную целостность друг друга и нерушимость существующих между ними границ в соответствии с обязательствами по Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе».

Казалось бы, в такой формулировке удовлетворялась просьба украинской стороны включить в Договор пункт о взаимном признании границ. На самом деле, однако, Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в августе 1975 года зафиксировал нерушимость границ СССР. Это был не правовой, а политический документ, и Украина не принимала участия в его подписании. Нерушимость границ СССР не гарантировала нерушимости границ внутри СССР между государствами, возникшими после 1991 года.

Уязвимость предложенного российской стороной текста статьи 2 косвенно была подтверждена во время встречи межпарламентских делегаций Украины и России. Председатель комитета Государственной Думы по вопросам СНГ Г. Тихонов на этой встрече заявил, что Заключительный акт не запрещает изменять границы, если это делается по взаимному согласию.

Предложения украинской стороны на переговорах по статье 2 были другими: «Высокие Договаривающиеся Стороны признают нерушимость существующих между ними государственных границ. Подтверждают, что не имеют никаких территориальных претензий друг к другу и не будут выдвигать таких претензий в будущем». Такая формулировка использовалась в договорах, заключенных Россией с Польшей и Венгрией. Украинская сторона не видела преград, чтобы использовать его в украинско-российском договоре.

Подписание Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Российской Федерацией стало возможным только в 1997 году. Решающую роль в этом сыграли два обстоятельства. Во-первых, украинская сторона пошла навстречу российской в деле решения проблемы Черноморского флота. Флот и обслуживающая его береговая инфраструктура были разделены поровну, после чего Россия выкупила ненужные Украине корабли и береговые сооружения. Черноморский флот РФ получал право базирования в Севастополе на период до 2017 года. Во-вторых, российские государственные деятели поняли, что Украину нужно «отпустить», то есть признать в качестве отдельного от России государства. Вполне открыто шла подготовка к заключению «Хартии об особом партнерстве» между НАТО и Украиной. Членами НАТО стали Польша, Венгрия и Чехия. В этой ситуации оттягивать заключение договора с Украиной из-за разногласий в интерпретации статьи об отсутствии территориальных претензий становилось невозможным.

31 мая 1997 года во время визита Б. Ельцина в Киев был подписан Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Российской Федерацией. Редакция статьи 2 приобрела в договоре такой вид: «Высокие Договаривающиеся Стороны в соответствии с положениями Устава ООН и обязательств по Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе уважают территориальную целостность друг друга и подтверждают нерушимость существующих между ними границ». Ссылка на Устав ООН означала юридическое признание сторонами территориальной целостности и нерушимости границ между ними в соответствии с нормами международного права.

В апреле 1999 года Президент РФ Б. Ельцин уже мог подписать ратифицированный Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Россией и Украиной. Это означало, что завершился процесс территориального размежевания Украины и России, начатый поездкой делегации Центральной Рады во главе с Владимиром Винниченко и Сергеем Ефремовым в революционный Петроград весной 1917 года. Между этими двумя событиями пролегло 82 года. Превращение Украины из имперской периферии, которой она была в начале ХХ века, в суверенное государство стало фактом и для российских политиков. В этом и заключается историческое значение Большого договора.

Анализировать сегодняшний день историку не с руки: не хватает расстояния во времени, чтобы сделать обоснованные выводы. Текущие факты, события или явления кажутся нам важными, а на самом деле многие из них не оставят волн в течении времени. И наоборот, некоторые события или явления не привлекают нашего внимания, хотя отголосок от них скажется на целых десятилетиях. Может ли кто-нибудь сделать правильный прогноз?

Есть, однако, события, говорящие сами за себя. Подходя с одинаковыми критериями к процессу государственного строительства прошлого века, мы убеждаемся в том, что на его последнем этапе ключевым является 1999- й год. Это — год выхода Украины из длительного экономического кризиса. Это — год введения в действие Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Россией. Эти факты составляют результативный итог многих разнонаправленных событий. Они являются показателем необратимых качественных изменений в политическом и экономическом положении той Украины, которая появилась на свет в 1991 году.

Более того, эти факты означают завершение процесса государственного строительства. Независимое государство создано. Зловещие приметы тоталитарного советского государства-общества в нашей жизни преодолены. Теперь общество в Украине суверенно, а государство ему служит, как во всех других странах Европы. Можно уже отказываться от привычки сопровождать название своего государства — Украина — прилагательным «независимая». Это прилагательное срослось с названием страны, стало ее составной частью.