Новые предложения финансовой помощи Евросоюза Украине

Оглашение реформы Европейской политики соседства (ЕПС) и увеличение финансовой помощи ЕС всем соседним странам (дополнительно 1,2 млрд. евро на 2011—2013 гг.) актуализировали дискуссии о предлагаемых Киеву Еврокомиссией ресурсах. Если добавить к этому начало решающей фазы работы над новой финансовой перспективой ЕС на 2014—2020 годы, то потребность анализа новых возможностей Украины получить поддержку из Брюсселя становится очевидной.

В ходе публичного дискурса на эту тему было уже сказано очень много. Однако не хватало в нем четкой расстановки акцентов. Официальный и неофициальный Киев не без основания заявляли о недостаточном уровне помощи со стороны ЕС, но даже эти средства не были реализованы полностью. Прежде чем рассмотреть новые предложения ЕК, следует присмотреться к причинам не совсем успешного использования денег Украиной.

Одна из ключевых причин — отсутствие последовательных реформ в Украине. Критикуя размер помощи ЕС, над Днепром забывают об основной ее цели — внутренних преобразованиях в Украине, а точнее их эффектах. Даже придерживаться так называемых критериев соответствия первой бюджетной поддержки было очень трудно. А эпопею с Законом Украины «О государственных закупках» в Брюсселе вообще понять не могли.

Причиной неполных результатов помощи является также низкая активность Киева при подготовке основных документов — Стратегического документа, Индикативной программы и годовых программ. Однако часть вины возлагается здесь на несовершенство самой процедуры их одобрения в ЕС. Речь идет о недостаточном учете украинских реалий при определении рамок помощи.

Не менее ограничивающей является сама процедура реализации средств — слишком забюрократизированная и непонятная для многих потенциальных бенефициаров. Такое состояние дел прямо связано с неэффективностью информационных мероприятий по освещению возможностей ENPI. Европейская Комиссия до сих пор делала не много для того, чтобы действительно заинтересовать своим предложением. Например, о регулярных тренингах для государственного и негосударственного секторов по оформлению заявлений на получение денег еврочиновники, кажется, даже не думали. Также можно подвергнуть критике низкую динамику связанной с ENPI работы Делегации ЕК в Украине.

Много контроверсий вызывает система мониторинга прогресса отдельных государств-соседей. ЕК подчеркивает, что размер помощи зависит от успехов страны в реформировании и эффективности использования уже предоставленных средств. Однако публичной информации о мониторинге явно не хватает, что вызывает ненужные подозрения в необъективности и политизации оценки. А ежегодные Country Progress Report имеют слишком общий характер.

Одной из основных причин низкой успешности ENPI является относительно слабое участие в его программах третьего сектора. Вышеназванные недостатки инструмента особо бьют именно по НПО. Дополнительной преградой является отсутствие диалога между ними и властью. Для руководителей государства НПО не являются равноправным партнером — без натяжки можно констатировать, что официальный Киев пренебрегает украинским третьим сектором. Иногда даже есть основания говорить о целенаправленном ограничении их влияния. А вынужденные попытки сотрудничества выглядят неубедительно. Не следует забывать, что, согласно документам евросообщества, инициатива в подключении НУО принадлежит государству, а Делегация ЕК может их привлекать напрямую лишь в крайних случаях — когда очевидно их игнорирование со стороны власти. Если примером такого игнорирования должна быть только лукашенковская Беларусь, то украинский третий сектор еще долго не будет во всей полностей использовать возможности ENPI...

На фоне этих недостатков безусловным позитивом следует считать выделение дополнительных 1,2 млрд. евро соседям на 2011—2013 гг., а также Сообщение ЕК от октября 2009 года, в котором говорилось о привлечении на потребности ЕПС «намного больших средств». В то же время, пока еще не ясно, насколько существенным будет увеличение помощи отдельным странам, в т.ч. и Украине. Отсутствие конкретики компенсируется ужесточением требования соблюдения принципа «больше за больше» — размер поддержки должен зависеть от успехов в проведении реформ. С учетом текущих тенденций для Киева это хорошая новость. Стоит отметить, что ЕК предупреждает об особенном значении развития демократии, а с этим в последнее время над Днепром возникли определенные проблемы. Если бы Брюссель уже сегодня определял жесткие рамки помощи, Киев не мог бы рассчитывать на многое. А такая гибкость дает возможность увеличить ее в будущем.

Эффективнее обещает быть новая система мониторинга выполнения ЕПС. ЕК призывает сосредоточить внимание на ряде конкретных целей в короткой и средней перспективе. На их основе будет построена оценка успехов стран-соседей. Реформированная ЕПС попытается открыть новые возможности для НПО — проанонсировано создание Фонда поддержки демократии. Но похожий опыт Восточного партнерства показал далеко не оптимальные результаты. Стоит этим опытом воспользоваться, чтобы не повторять те же ошибки. Возможно, прогрессивным нововведением будет упрощение процедуры получения и реализации средств, о котором идет речь в Сообщении ЕК и ВПМВиПБ. Однако конкретика еще впереди.

В целом, модернизируемая ЕПС не предлагает странам СП абсолютно новое качество. Если добавить к этому дискуссию о возможном перенесении части денег с Востока на Юг, то может создаться впечатление о новых возможностях только для южных соседей. На самом деле не все так плохо. Во-первых, кардинального дисбаланса в финансировании соседей не будет точно. Позиция Германии, Центральной и Северной Европы этому достаточная преграда. Во-вторых, качественных новшеств для государств СП не так уж и много, но они очень важны. И следует помнить, что потенциал СП в нынешнем виде не реализуется в полной мере. Почему тогда таким скорым должно быть существенное распространение новых форм помощи?

Впрочем, довольно оптимистично звучит для Украины принцип «больше за больше». В ближайшие годы успехи реформ южных соседей очень сомнительны. Вопросом времени является разочарование этими странами в ЕС — скорее всего, значительно больше «усталости» от Украины. На этом фоне Киеву стоит сосредоточить внимание на полном использовании текущего потенциала ЕПС, что шаг за шагом позволит наращивать поддержку Брюсселя.

Дополнительные 1,2 млрд. евро помощи соседям ЕК, туманное ее увеличение после 2013 года и модернизация ЕПС очевидно не могут полностью удовлетворить амбиции Киева. Часть экспертов, в том числе и западных, обращает внимание, что предлагаемый вариант «соседской» интеграции может оказаться ее имитацией. Принцип «больше за больше» они оценивают как способ уклонения от расширения помощи. Конечно, такие опасения имеют право на существование, но не следует забывать об общем контексте отношений соседей, в частности Украины, с ЕС. Беспрекословным является их эволюционный, а не революционный характер. И ожидать резкого прорыва по крайней мере наивно. Тем более без реформ — а их никто за Украину не проведет. Соответственно, темпы этой эволюции зависят в большей степени от Киева, чем от Брюсселя.

Необходимость улучшения предложений ЕК не вызывает сомнений — особенно в контексте упрощения процедуры, привлечения НПО и увеличения прозрачности мониторинга. Но упомянутые недостатки имеют технический характер. А отсутствие настоящих реформ в Украине — это стратегический недостаток. Невозможно ожидать увеличения поддержки, не полностью придерживаясь критериев соответствия.

То же касается соблюдения фундаментальных демократических ценностей. Кстати, над Днепром должным образом не был оценен еще один пункт предложений Брюсселя. Майское Сообщение ЕК и ВПМВиПБ, в отличие от южных, восточным соседям напоминает о том, что ценности, о которых идет речь в ст. 2. 8. и 49. Договора о ЕС, являются центральными в политической ассоциации и экономической интеграции в рамках СП. Стоит напомнить, что ст. 49. дает право каждому европейскому государству, которое придерживается упомянутых ценностей, подавать заявку на членство в ЕС. Предыдущий вариант ЕПС четко отрицал ссылку на эту статью.

Еврокомиссар по вопросам расширения и соседства Ш.Фюлле заявил, что «это простая констатация факта — восточные соседи имеют европейские аспирации, южные — нет». Да, это еще не признание перспективы членства. Это еще даже не четкий сигнал о европейском будущем. Но то, что предпоследний шлагбаум перед получением такой перспективы поднят, это точно. Поднятие последнего зависит от Украины.