Евромечте нужен закон

Большинство украинцев свой выбор сделали в пользу вхождения страны в Европейский Союз. И это подтверждается любыми опросами общественного мнения. А в связи с недавними событиями на Кавказе, когда в августе этого года российские войска вторглись на территорию Грузии, начала расти поддержка населением вхождения Украины в Североатлантический альянс.

И, казалось бы, украинская власть и политический класс должны воспользоваться этой ситуацией и использовать новые возможности для скорейшей интеграции как в европейские, так и в евроатлантические структуры. Но почему-то политики в это время решили в очередной раз выяснить между собой отношения. В результате может получиться, что страна окажется еще дальше от европейского сообщества и системы коллективной безопасности. Но что бы ни происходило в стране, нужно думать о том, как приблизить страну к европейским стандартам жизни. И остается надеяться, что определенную роль в этом сыграет недавно созданное Координационное бюро европейской и евроатлантической интеграции, про работу которого в эксклюзивном интервью «Дню» рассказал его директор Вадим ТРЮХАН.

— Что касается создания Бюро, ситуация выглядит довольно логично. Начиная с 1998 года, в нашей стране принималось большое количество документов, в которых декларировались евроинтеграционные перспективы Украины. Сначала была Стратегия интеграции Украины в ЕС, потом Программа интеграции Украины в ЕС, Общегосударственная программа адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, программа информирования общественности, подготовки специалистов, ряд различных планов мероприятий по выполнению этих программ и тому подобное.

Кроме того, в 1998 году вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС, призванное стать своего рода малой конституцией отношений Брюсселя с Киевом. Наконец, в 2005 году был подписан План действий Украина — ЕС как дополнительный инструмент развития отношений Украина — ЕС. Но несмотря на большое количество документов, реальных позитивных результатов в плане внутренней подготовки Украины к вхождению в ЕС не было.

— Почему?

— Потому что система органов, отвечающих за имплементацию политики европейской интеграции, была довольно распыленной. Министерство иностранных дел координировало один аспект отношений, а именно — внешнеполитические и безопастностные вопросы. Минэкономики — вопрос торгово-экономических отношений и секторального сотрудничества. Минюст — вопросы, связанные с сотрудничеством в сфере юстиции, свободы и безопасности.

В 2005 году, когда впервые была введена должность вице-премьер-министра по делам европейской интеграции, которую занял Олег Рыбачук, говорилось о намерениях создать институт, который бы обеспечивал координацию политики европейской интеграции. Речь шла и о министерстве, и о комитете, однако закончилось все механическим увеличением предельной численности соответствующего подразделения секретариата Кабинета Министров до 50 человек. Кстати, даже это решение так и не было реализовано. Наверное, в 2005 году не удалось реализовать задекларированные намерения, потому что очень тяжело было сломить сопротивление и консерватизм отдельных министерств и их руководителей, которые не хотели создания, на их взгляд, конкурентного игрока.

Вице-премьер Немыря шел на должность с четким пониманием того, что существующее status quo необходимо решительно ломать, потому что иначе результат будет как в известной басне Крылова «О лебеде, раке и щуке». Самостоятельно евроинтеграционный воз вытащить не под силу никому.

Главной причиной недостаточной эффективности евроинтеграционной работы органов исполнительной власти было отсутствие их горизонтальной координации. По вертикали желающих координировать традиционно вдосталь. А вот механизма, который бы обеспечивал координацию по горизонтали, не существовало. На самом же деле нужно, чтобы существовал своеобразный центр, который бы играл роль этакой дискуссионной площадки, где согласовываются и стратегические, и тактические вопросы, стоящие на повестке дня отношений Украина — ЕС.

Исходя из этого, начиная с декабря 2007 года, мы отстаивали идею создания Национального агентства европейской интеграции, призванного как раз сыграть роль такого центра. К сожалению, в силу некоторых объективных и субъективных факторов эта идея не была реализована. Однако в качестве продукта компромисса, в конце концов, 16 июля 2008 года было принято решение правительства о создании Координационного бюро европейской и евроатлантической интеграции (далее Бюро. — Авт.) непосредственно в рамках аппарата правительства Украины.

— Господин Трюхан, вы назвали дискуссионную площадку, но ведь речь должна идти о выполнении конкретных задач...

— Да. Существует два уровня подготовки и принятия решений: политический и технический или экспертный, если хотите. Парламент, Президент и Кабинет Министров рассматривают и принимают законы и подзаконные акты, которые, как правило, предлагаются снизу. Нередко у министерств и других органов исполнительной власти разные интересы.

Как раз одной из основных задач Бюро и есть согласование этих интересов и направление усилий всей государственной машины на обеспечение достижения стратегической цели — подготовки Украины к вступлению в ЕС. Важным элементом этой работы является недопущение принятия любых актов, которые бы противоречили acquis communitaire (законодательство ЕС). Вице-премьер-министр Григорий Немыря как лицо, отвечающее за эти вопросы, будет отстаивать эти позиции на политическом уровне, а Бюро вооружит его на экспертном и обеспечит необходимую горизонтальную координацию. Важным позитивным фактором в работе Бюро станет также то, что его деятельность будет курировать непосредственно руководство секретариата Кабинета Министров, которое должно осуществлять придирчивую выверку того продукта, который будет выдаваться профильному вице-премьер-министру и правительству.

И еще одно. Говоря о «дискуссионной площадке», мы не имеем в виду дискуссию ради самой дискуссии. Подразумевается принятие в результате намного более качественных управленческих решений и дальнейшее обеспечение их выполнения. На это будут направлены ежедневные усилия Бюро.

— Какие будут рычаги у Бюро, чтобы обеспечить горизонтальную координацию между ведомствами?

— Для этого не нужно изобретать велосипед. Сейчас у нас есть совместные органы, созданные в соответствии с Договором о партнерстве и сотрудничестве. Это Совет и комитет по вопросам сотрудничества и семь соответствующих подкомитетов по направлениям сотрудничества. До назначения Григория Немыри украинская часть комитета по вопросам сотрудничества, которая, кстати, как выяснилось в течение этого года, может быть довольно эффективным коллегиальным органом, собиралась не чаще одного раза в год. Как правило, непосредственно перед проведением совместного заседания комитета. Эффективность работы украинской части была нулевой. С весны этого года по инициативе вице-премьер-министра введено регулярное проведение заседаний на ежемесячной основе. Во время этих заседаний не просто принимаются решения по тем или иным вопросам в соответствии с сугубо формальной процедурой. Это форум для согласования позиций. Например, по переговорам относительно Соглашения об ассоциации, в том числе по поводу зоны свободной торговли.

Еще одна площадка для профессионального рассмотрения спорных или несогласованных евроинтеграционных вопросов — правительственный комитет европейской интеграции и международного сотрудничества, на котором согласовываются позиции разных министров. Раньше руководство министерств и ведомств могло фактически отстраняться от совместной выработки позиций или согласования решений, переводя спорные вопросы на рассмотрение того или иного вице-премьера или даже Премьера. На самом же деле министры должны быть самодостаточными в принятии решений во вверенных им сферах. Если компетенция пересекается, то должен быть орган, где эта позиция согласовывается. Именно Правительственный комитет, возглавляемый вице-премьер-министром Григорием Немырей, и является той эффективной платформой, на базе которой регулируются практически все спорные вопросы.

Задача Бюро как раз и заключается в том, чтобы обеспечить глубокую аналитическую проработку любых вопросов, выносящихся на рассмотрение УЧК или Правительственного комитета по вопросам европейской интеграции и международного сотрудничества, выяснить возможные варианты компромиссных решений с тем, чтобы их участники были готовы к компромиссам, предлагаемым вице-премьером как главой этих органов. Кроме того, Бюро будет присутствовать в работе семи подкомитетов, являющихся вспомогательными органами комитета, а также принимать участие в переговорах Украины с ЕС.

Подытоживая этот блок, нужно заметить, что на самом деле Координационное бюро не имеет полномочий, которые есть у отдельного министерства или ведомства. Вместе с тем, готовя те или иные материалы, которые используются вице-премьер-министром, обсуждаются на УЧК или Правительственном комитете, этот орган имеет достаточно рычагов влияния на качество тех управленческих решений, которые, пройдя горнило профессиональной дискуссии, будут потом приниматься правительством.

— Кстати, не возникнет ли у Бюро проблем при сотрудничестве с министерством иностранных дел, которое фактически тоже занимается внешней политикой, европейской и евроатлантической интеграцией?

— Этот очень хороший вопрос. До недавнего времени почему-то считалось, что европейская интеграция — это часть внешней политики. Да, частично это так. Однако не более, чем на 5—10 процентов. Остальные же 90—95 процентов — это внутренняя политика. Почему внутренняя? Чтобы претендовать на вступление или на получение статуса кандидата на вступление в ЕС следует выполнить некоторые четко определенные Евросоюзом критерии. В первую очередь, речь идет о стабильности демократических институтов власти, наличии рыночной экономики, умение выдержать конкуренцию на рынке ЕС. Это все внутренние факторы. И именно Украина должна сделать свою домашнюю работу, независимо от того, какие требования будет ставить ЕС или о каких часовых рамках вступления речь будет идти в дальнейших переговорах. Это в интересах Украины как независимого суверенного государства, которое претендует на то, чтобы быть авторитетным государством не только в Европе, а и в мире.

— А как относительно внедрения европейских стандартов жизни. Будет ли играть здесь роль Координационное бюро?

— Существует определенное клише, — «приближение Украины к европейским нормам и стандартам». На самом деле нормы и стандарты где-то перекликаются. Стандарты прописаны в нормах, а нормы содержат стандарты. Абстрагируясь от общей цели относительно вступления в ЕС (а это, собственно, не может быть самоцелью), можно утверждать, что для наших граждан важно ощущать в реальной жизни такой уровень норм и стандартов, который бы был не низшим, чем средний по ЕС. Любое мероприятие, или совещание, или переговоры или конференция, — как раз на это и направлены. Шаг за шагом мы должны подтягивать страну до того уровня жизни, который есть в ЕС. Это комплекс взаимосвязанных вопросов.

— Кстати, по-вашему, когда реально возможно подписать Соглашение об ассоциации? Президент недавно заявил, что политическая часть соглашения готова на 80 процентов, а экономическая — на 40 процентов.

— В любых переговорах, если их ведут профессиональные переговорщики, действует принцип: Nothing is agreed until everything is agreed, — ничего не согласовано пока не согласовано все. Потому что иногда бывает, что согласовано 99 процентов тела договора, но все эти проценты не имеют никакого смысла без согласования последнего ключевого абзаца. Поэтому, по-моему, нельзя четко прогнозировать, сколько времени займут те или иные переговорные процессы. Аналогично в случае с Соглашением об ассоциации. Вместо этого, очень важно обеспечить подготовку качественного документа. Это соглашение не должно слепо повторять европейские соглашения об ассоциации, которые заключались в начале 90-х годов. Мир пошел намного дальше. Оно не должно слепо копировать соглашение с Чили или средиземноморскими странами, потому что там нет евроинтеграционной перспективы, поскольку эти страны не соответствуют географическому критерию членства. Когда создается что-то качественно новое, прогнозировать какие-то сроки на порядок сложнее. Единственное, как по мне, что важно, кроме содержания, — это добиться того, чтобы переговоры были завершены в максимально короткие и разумно обоснованные сроки. Мы не должны допустить повторения опыта со вступлением в ВТО, — процесса, который занял свыше 14 лет.

— Пан Вадим, мы говорили в основном об европейской интеграции, но в полномочия Координационного бюро входит и евроатлантическая интеграция. Как будет происходить распределение работы по координации европейской и евроатлантической интеграции?

— Тут ситуация выглядит следующим образом. Чтобы соответствовать тем нормам и стандартам, которые есть в НАТО и которые в большой степени пересекаются со стандартами ЕС, и в большей мере касаются гражданских, а не военных аспектов, Украине следует иметь четкую горизонталь органов власти, которые обеспечивают выполнение документов, заключенных с НАТО. Речь идет о двух документах: План действий Украина— НАТО и ежегодный Целевой план Украина—НАТО. Когда будет получен План действий относительно членства в НАТО, то соответственно Украина должна будет выполнять и обязательства, которые она примет в рамках нового уровня отношений с Альянсом. На данный момент, к сожалению, дееспособной горизонтали практически нет. Существует межведомственная комиссия по подготовке Украины к вступлению в НАТО во главе с первым заместителем Министра иностранных дел, однако, как отмечено в соответствующем решении СНБО от 21 марта этого года, ее работа в 2006—2007 годах была «мало результативной». Учитывая это, тем же решением Кабинет Министров Украины обязан принять меры относительно «повышения эффективности координации и контроля за деятельностью органов исполнительной власти Украины по вопросам реализации государственной политики относительно сотрудничества с НАТО...» Кроме того, Правительство должно было подготовить предложения по национальной системе координации сотрудничества с Альянсом. Они были подготовлены в определенные сроки. Сейчас продолжается их межведомственное согласование. Надеюсь, что вскоре будет подписан соответствующий Указ Президента Украины.

Одна из главных задач Бюро будет заключаться в обеспечении выполнения четкого плана информирования общества и предоставления объективной информации о том, что такое НАТО, чем оно занимается, какие оно исповедует принципы, какими методами оно действует. К сожалению, к этому времени робота по разъяснению, по информированию общества системно фактически не велась. И потому общество к этому времени пронизанное стереотипами Советского Союза, согласно с которыми НАТО является «агрессором».

По моему убеждению, ситуация давно уже изменилась коренным образом. Сейчас НАТО не то. Это союз, в котором собраны страны с самым высоким уровнем демократии. Это организация, которая поощряет развитие демократии на континенте и мире. Она не посягает на чьи-то интересы, на чью-то независимость или суверенитет.

— Будет ли Координационное бюро делать свои предложения относительно необходимости выделения средств на программу информирования населения о НАТО?

— Бесспорно, Бюро будет играть в этом смысле ключевую роль. Во-первых, одна из главных задач будет состоять в выполнении принятых программ информирования общественности по вопросам европейской и евроатлантической интеграции. Также мы будем заниматься мониторингом того, как выполняются предусмотренные мероприятия, проверкой качества их выполнения. А самое главное, — мы будем осуществлять анализ эффективности тех или иных мер в рамках программ. И соответственно будем настаивать на их корректировании. Суть не в средствах, а в качестве тех или иных мер, которые будут реализовываться в рамках тех или иных программ.

— Пан Вадим, как можно будет оценивать работу Координационного бюро? По каким показателям или критериям?

— Вы знаете, ответ на ваш вопрос достаточно прост. Результаты нашей деятельности будут оцениваться в зависимости от качества документов, которые будут заключаться совместно с Евросоюзом и Североатлантическим альянсом, качества законов или подзаконных актов относительно европейской и евроатлантической интеграции, которые будут приниматься в Украине, темпами с какими будут приближаться нормы и стандарты, действующие в нашей стране к нормам и стандартам ЕС. В конце концов, качество восприятия обществом европейской и евроатлантической интеграции будет отражением результатов работы Координационного бюро. Думаю, что через год или полтора частично ответы на эти вопросы мы получим. Однако, поскольку это процесс длительный, для серьезных результатов нам потребуется как минимум два-три года.