Местные власти восстают против «хитрої арихметики» бюджета

Стартующий по осени «Бюджетный процесс» в Украине — дело затяжное, как и сами осенние дожди… Читатель помнит, наверно, что в зависимости от «степени нереальности» цифр, «нарисованных» в той или иной версии проекта бюджета, его принятие происходит у нас то 31 декабря, (причем исключительно под непосредственной угрозой для депутатов остаться без шампанского под Новый год), то вообще под конец первого квартала уже следующего года…

Казалось бы — катастрофа! — ан нет, ничего. Оказывается, страна преспокойно продолжает жить и с запоздавшим бюджетом (это когда субъекты экономики только в январе-феврале пытаются определить, кто сколько должен и кому чего досталось от общего пирога), и вообще без оного (то есть когда вообще никто ничего определить не может и не пытается). Заметьте: речь идет только о проекте бюджета, в то время как вопрос его реального выполнения — есть уже совершенно особенная, и намного более грустная история, которой мы коснемся чуть ниже…

Объяснений этому процессу может быть несколько. Например, такое: когда вся экономика уже «лежит», то в принципе — уже и без разницы, как именно. На каком, так сказать, боку…

Однако происходит это не в последнюю очередь и оттого, что текст бюджета страны пока что является полем борьбы не столько экономических (поскольку Минфин по определению консервативен!), сколько политических тенденций. В самом деле: какому правительству хочется признавать, что оно умудрилось запустить экономику страны еще (почти — нужное подчеркнуть!) основательнее, чем прежнее? И кто рискнет «сверстать» бюджет, из которого была бы наглядно видна неэффективность актуального управления?

Между тем тенденции к здравому подходу имеются. Эти тенденции сформулированы экспертами, и на данном этапе, по-видимому, основная задача заключается в том, чтобы разглядеть их с позиции маховика государственной машины.

Например, в этом году подход к расчету многих параметров госбюджета, предусмотренный бюджетным комитетом Верховной Рады, предполагает более прогрессивный механизм формирования основного финансового документа страны. А наиболее взвешенные предложения (как это на первый взгляд ни парадоксально!) поступили от недавно зарегистрированного Союза лидеров местных и региональных властей Украины (СЛМРВУ).

На заседание Кабмина СЛМРВУ в прошедший четверг вынес подборку «предложений», касающихся расчета доходов и расходов местных бюджетов областей, механизмов предоставления дотаций, распределения полномочий между государственным и местным бюджетами и местными же бюджетами различных уровней. С докладом по данному вопросу должен был выступать глава Харьковской областной госадминистрации Олег Демин. Однако закрытое заседание Кабмина прошло в таком темпе и таким образом, что изложить суть предложений Демину так и не удалось.

А зря. Потому что, если уж «Караул устал», то есть если главы местных органов власти пришли к единой точке зрения и выступили за необходимость реформирования бюджетного процесса и за изменения макроэкономических подходов, то правительству логично было бы испытать по данному поводу некоторую обеспокоенность. Или хотя бы проявить некоторое внимание. Во избежание, так сказать, катастрофического расхождения между теорией и действительностью…

Чем же революционна позиция Союза?

Суть такова: по состоянию на сегодняшний день в стране действует иерархическая система расчета доходов: Верховная Рада назначает нормативы отчислений для областей, области — для районов, районы — для городов, и так далее. Получающаяся схема страдает изъяном, сформулированным в «Принципе компетентности» Питера: каждый занимается делом (в данном случае назначает цифры), мягко говоря, не лежащим непосредственно в сфере его компетенции… Результат — налицо: «непопадание» Минфина в реальные цифры по отдельным видам доходов по результатам двух прошлых лет составляет в среднем 40 процентов, а иногда доходит и до 150…

Представляете себе, что значит на местном уровне, например на уровне управления городским хозяйством — «не угадать» бюджет на 50 процентов?.. Да еще и в условиях перманентного «недофинансирования»?..

Эксперты СЛМРВУ, опираясь на данные массового опроса руководителей различных уровней — от области до местного совета, предлагают поставить процесс расчета доходной части местных бюджетов с головы на ноги. По их схеме высчитывать доходы регионов было бы оптимально, опираясь на их «индекс налогоспособности». Идея проста: опираясь на уже стопроцентно известные данные финансовых результатов нескольких минувших лет и вводя необходимые поправки, вы легко можете видеть, какие налоги получите в ближайшей перспективе. Нестабильные поступления (в которые попадают некоторые виды налогов) при этом выводятся из «экстраполяционной схемы». Такой подход, согласно расчетам на базе данных нескольких прошедших лет, даст точность до 10 — 12 процентов от реальных величин.

Напомним: вместо в среднем плюс- минус 40 — 50 процентов «минфиновских»: точность планирования, за которую следовало бы побороться в нынешних экономических условиях!.. Помните старый анекдот о том, что такое «усредненные значения»? Когда ваш сосед съел целую курицу, вы — не ели ничего, но в среднем каждый съел по полкурицы… Так и у нас с погрешностями. Например, в 1998 году конкретная ошибка в расчете налога на прибыль предприятий по схеме Минфина по Ивано-Франковской области составила 150%; по Харьковской — 127%; по Житомирской — 144%; по Донецкой — 139%; по Хмельницкой — 65%… Ощущаете весь блеск методики?! А в среднем — да, сорок — пятьдесят…

Имеются у Союза и существенные предложения по затратной части бюджета. Местные власти предлагают четко разделить финансирование собственных и делегированных «сверху» полномочий, и обеспечить соответственно объективные характеристики исполнения обязательной (делегированной) их части. Во избежание, прежде всего, некоторой «путаницы» между правым и левым карманом бюджета. Ведь при «сваливании» всего «в один карман» местные власти менее склонны «шевелиться» в смысле исполнения конкретных пожеланий граждан, а у высших органов власти велико искушение финансировать только делегированную (т.е. минимально-необходимую, не учитывающую конкретную местную специфику) деятельность, не создавая механизмов гибкого манипулирования местными сборами и налогами в интересах самих же регионов. «Консерватизм министерства финансов уже перерос необходимый уровень» — утверждает финансовый эксперт СЛМРВУ, заместитель исполнительного директора Ассоциации городов Украины Павел Степанович Качур, — изъяны механизма формирования местных бюджетов, предлагаемые Минфином, вполне наглядны. Существующая бюджетная система не только тормозит взаимоотношения между субъектами бюджета, но и начинает тормозить процессы на макроуровне, негативно влиять на общегосударственное развитие.»

Для учета предложений, сформулированных Союзом лидеров местных и региональных властей страны, однако, нужна «самая малость»: чтобы инициативу, исходящую от практиков, которые гораздо лучше «Центра» владеют информацией о реальной жизни, приняли во внимание. Если уж «Центр» не замечает волеизъявления простых граждан, то хотя бы в отношении собственных «баронов» следовало бы это сделать.

Увы, адекватной реакции пока не наблюдается. А странно. Ведь в отличие от рядовых граждан, конкретная власть — как раз в их руках…