Проспали?

21 сентября текущего года на пленарном заседании Верховной Рады Украины выполняющим обязанности министра финансов Украины Виктором Пинзеником был представлен проект Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2006 год». Законопроектом предусмотрено, что общий ресурс, который будет направлен в 2006 году на потребности обороны и пенсионное обеспечение военнослужащих Вооруженных Cил Украины, может составить почти 14,8 млрд. грн., или 2,9 % ВВП. На первый взгляд, цифра поразительная, и как комментируют представители ВСУ, это крупнейший оборонный бюджет за 14 лет.

Как будто все мотивировано. Но экспертный анализ показывает, что желаемое выдается за действительное. На самом деле представлена искаженная информация в отношении реального финансового обеспечения Вооруженных Cил Украины в следующем году. Да, Украина никогда не выделяла 2,9% ВВП на оборону. Но на самом ли деле эти декларируемые миллиарды пойдут на финансирование оборонных программ в 2006 году? Тогда с какой целью это делается? Это незнание предмета или откровенный популизм? Давайте разберемся.

Во-первых, прежде всего от суммы 14,8 млрд. грн. следует отнять сумму пенсионного обеспечения военнослужащих, которая составляет 6,057 млрд. грн. Так как данные расходы относятся к общегосударственным социальным выплатам, не имеют никакого отношения к обороне и не имеют никакого влияния на финансирование самих Вооруженных Cил Украины. Именно поэтому, до 2005 года данные расходы по классификации не относились к Министерству обороны Украины. Не предусмотрено их отнесение к Минобороны и по классификации бюджетных расходов 00Н. Люди, которые работали в любой отрасли, идут на пенсию. Так разве относят пенсионные расходы по каждой категории пенсионеров на расходы по их бывшим отраслям или министерствам? Так зачем их относить к расходам на оборону? Возможно, чтобы создать иллюзию?

Во-вторых, вместе с расходами на пенсию, то есть 6,057 млрд. грн. необходимо отнять еще 2 млрд. грн., которые определены в статье 82. Потому что ею предусмотрено сначала получить 2 млрд. грн. от реализации излишнего вооружения, иного имущества Вооруженных Cил, поступления от НАК «Нафтогаз України» в счет погашения долгов перед Минобороны за переданное военное имущество, а также поступлений от cекретариата 00Н за участие украинского контингента Вооруженных Cил Украины в миротворческих операциях. Поступление данных сумм запланировано свыше объемов, определенных дополнением №1 к этому закону с зачислением их в общий фонд госбюджета. И только потом, средства направляются, в определенном Кабинетом Министров Украины порядке, исключительно на потребности Вооруженных сил Украины.

То есть эти 2 млрд. грн. могут и не поступить в госбюджет, или поступить только в конце года. И что это за новость, когда собственные поступления Минобороны относят к общему фонду и показывают, разрушая существующий порядок, что Минобороны дополнительно выделено 2 млрд. грн.?

В свое время правительством в Минобороны была создана система хозяйственной и экономической деятельности, которая имела соответствующую нормативно-правовую базу, которая состояла из четырех законов Украины, четырех Указов Президента Украины, 12 постановлений и двух распоряжений Кабинета Министров Украины, двух межведомственных актов, и восьми ведомственных актов. Данную систему можно было совершенствовать или заменить лучшей, а не приостанавливать ее действие, разрушать и внедрять нелогичные «суррогаты». Так, в данном случае, статьей 6 действующего Закона «О правовом режиме имущества в Вооруженных Cилах Украины» предусмотрено, что «средства, полученные от реализации военного имущества зачисляются в государственный бюджет Украины и используются исключительно на потребности обороны, в соответствии со сметой Министерства обороны Украины». Данная система функционировала под жестким контролем Счетной палаты Украины, комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета, Минфина и других государственных институтов.

Расходы имели постоянное бюджетное назначение и в соответствии с законами относились к источникам специального фонда. А на конец бюджетного периода государственное казначейство сохраняло остатки средств на счетах специального фонда для покрытия соответствующих расходов Минобороны в последующем бюджетном периоде. Это делало невозможными риски в начале каждого следующего годa, связанные с приостановкой финансирования в случае несвоевременного принятия закона о госбюджете или по другим причинам.

Кроме того, в нынешней редакции проекта закона, средства, то есть указанные 2 млрд. грн., будут зачисляться только после выполнения плановых назначений. Для этого Минобороны следует «заработать» сначала сумму около 700 млн. грн., что само по себе является проблематичным.

Во-первых, эта сумма может быть не выполнена, а во-вторых, реальное ее перевыполнение может быть только в конце года, что также порождает целый ряд рисков. Как выполнять Закон «О государственном оборонном заказе», если отсутствуют реалии финансирования? Как в таких условиях исполнители государственного оборонного заказа и поставщики продукции в течение года будут заключать контракты с Минобороны? Ведь это риск как для исполнителей, поскольку их работы и услуги могут быть не оплачены, так и для самого Минобороны, которому могут быть выставлены претензии и штрафные санкции, как должнику. Полученную сумму в конце года в объеме двух млрд. грн. Минобороны практически не освоит. А в связи с тем, что данные средства отнесены к общему фонду, а не к специальному, то после окончания бюджетного периода Государственное казначейство Украины закроет счета, и оставшиеся средствa Минобороны не сможет использовать. Средства в объеме 2 млрд. грн. по своей сути являются внебалансовыми, появились они тогда, когда уже был составлен баланс госбюджета на 2006 год. Эта статья будет изъята, поскольку она противоречит статье 95 Конституции.

Средства от НАК «Нафтогаз України» также должны быть возвращены в Минобороны по специальному фонду, поскольку эта статья относится к реализации излишнего военного имущества. Согласно принятому решению Кабинета Министров Украины, Минобороны, уже более шести лет, беспроцентно, по существу, кредитует коммерческую компанию НАК «Нафтогаз України» на 275 млн. дол. США. Но до сегодняшнего дня долги Министерству обороны Украины НАК «Нафтогаз України» в полном объеме так и не возвратила.

Что касается поступления средств от секретариата ООН за участие украинского контингента, то эти расходы имеют постоянное бюджетное назначение и должны относиться к специальному фонду. Ведь именно Вооруженные Силы Украины выполняют миротворческую деятельность, несут расходы и за это логично должны бы получать средства от 00Н в порядке, который действовал раньше. Кстати, п.19 ст. 12 законопроекта именно к специальному фонду Министерства внутренних дел Украины относит поступления от секретариата ООН за участие их контингента в миротворческих операциях. Почему тогда такая «дискриминация» по отношению к Минобороны? Почему нарушаются единые принципы бюджетной системы Украины?

Таким образом, от «пропагандистской» суммы 14,8 млрд. грн., минус 8,057 млрд. грн. и минус 1 млрд. грн. по специальному фонду, который Вооруженные силы должны еще заработать сами для себя, остается сумма 5,68 млрд. грн. по общему фонду для Минобороны. Даже общегосударственную программу «Создание и закупка самолета Ан-70» запланировано профинансировать за счет средств специального фонда Минобороны в объеме 179 млн. грн.

Соглашаясь с и.о. министра финансов Украины В. Пинзеником, что общий фонд государственного бюджета является основой выполнения всех программ, сумма в 5,68 млрд. грн. не является совсем объективной, потому, что в доходы общего фонда Минобороны, о чем говорилось выше, включены суммы средств, которые до 2005 года относились к специальному фонду. Это поступление средств от реализации военного имущества, поступление от секретариата ООН, долги НАК «Нафтогаз України».

То есть из 5,68 млрд. грн. необходимо отнять еще сумму 0,7 млрд. грн., которые включены ст. 2 в доходы общего фонда Госбюджета, и останется сумма 4,98 млрд. грн. Но и это не конечная цифра, из которой можно будет финансировать оборонные программы в 2006 году, потому что сначала следует рассчитаться за долги с кредиторами, а уже потом осуществлять текущее финансирование.

По данным Счетной палаты Украины кредиторская задолженность Минобороны по состоянию на 01.07.05 г., составляла 336 млн. грн, и до конца текущего года в связи с ростом цен производителей задолженность увеличится. Раньше законами о госбюджете предусматривался дополнительный источник на погашение кредиторской задолженности. В проекте госбюджета на 2006 год такой источник не предусмотрен, поэтому от суммы в 4,98 млрд. грн. необходимо будет отнять и еще сумму в 336 млн. грн., которая пойдет на погашение долгов.

Не предусмотрен в проекте госбюджета источник на уплату земельного налога. Земли обороны до 2005 года были освобождены от уплаты этого налога, то есть, кроме 336 млн. грн. долгов, необходимо снять и еще 200 млн. грн., для уплаты земельного налога, и тогда получим сумму 4,44 млрд. грн.

Таким образом, на 2006 год бюджет Минобороны по общему фонду реально будет в объеме 4,44 млрд. грн., что равно номинальной величине аналогичных расходов, которые были сделаны в 2004 году.

Но величина ВВП в 2004 году составляла 344,8 млрд. грн., а в 2006 планируется 512,5 млрд. грн., что на 167.8 млрд. грн. больше.

То есть фактически из «пропагандистских» 14,8 млрд. грн. остается 4,44 млрд. грн. Но покупательная способность 4,44 млрд. грн. в 2006 году будет значительно ниже покупательной способности аналогичной суммы 2004 года.

Понятно, что реальные показатели расходов на оборону будут отличаться от номинальных на величину роста цен. Прогнозными показателями, которые легли в основу проекта госбюджета, предусмотрено:

индекс потребительских цен в среднем к предыдущему году в 2005 году — 113,1%, в 2006 году — 111,4%, а индекс цен производителей в 2005 году — 117,5% в 2006 году — 113,2 %. То есть цены в 2006 году прогнозируются выше цен 2004 года соответственно на 26% и 33%, а это значит, что товары, продукция, работы и услуги для Минобороны фактически будут более дорогими на 26% и 33%.

Для корректности сопоставимых расходов на Минобороны, кроме индекса инфляции, необходимо учесть другие факторы, которые за счет текстовых статей, предусмотренных в госбюджете 2004 года, давали реальную возможность частично компенсировать дефицит оборонных расходов. Так, предусматривался механизм неденежных форм расчетов (товарное кредитование) за полученную технику и вооружение и другие услуги военного назначения, обмен военного имущества на жилье, погашение кредиторской задолженности через применение недоимки платежей в госбюджет и другое. В госбюджете-2006 данные статьи отсутствуют. То есть все расходы теперь придется проводить за счет и так очень ограниченных назначений 2006 года.

Таким образом, если условно привести оборонные ресурсы к базе 2004 года в сравнительных показателях, то в 2004 году было 1,28% ВВП, в 2005 году ожидается 0,92 % ВВП и в 2006 году планируется 0,72% ВВП по общему фонду Минобороны. Что касается доли расходов Минобороны от общей суммы расходов госбюджета по общему фонду, который показывает реалистичность расходов и способность государства их обеспечить, то в 2004 году доля составляла 7,5%, а «приведенные» показатели в 2005 году — 4,5%, и в 2006 году — 3,6%.

Что же это за такая тенденция к «росту»? Конечно, то, что Вооруженным Силам Украины самим приходится зарабатывать средства, связано с современным экономическим состоянием страны, и это не является оптимальным вариантом обеспечения их содержания и развития. Но пока что государство не имеет возможности в полном объеме обеспечить оборонные потребности, этот «крест» ВС придется еще какое-то время нести. Конечно, в будущем государство откажется от такой практики, но сделает это тогда, когда будет реальная экономическая возможность профинансировать оборонные потребности в необходимом объеме. А пока что «проспали» бюджетное планирование, которое является постоянно действующим бюджетным процессом.

Еще в мае текущего года, во время парламентских слушаний, в своем выступлении я обращал внимание правительства на то, что возникнет осложнение с госбюджетом Минобороны в 2005 и 2006 годах. Одной из причин стало то, что новым правительством было отменено постановление Кабинета Министров Украины от 04.02.2004 года «О прогнозных показателях расходов из общего фонда государственного бюджета на потребности обороны на период 2015 года». Данным постановлением были утверждены прогнозные показатели, в том числе на потребности Минобороны из общего фонда до 2015 года. Так, в 2005 году такая величина была определена в объеме 1,87% ВВП, а в 2006 году — 2% ВВП. И все это было сделано на методологической базе 2004 года, то есть без манипуляций, которые имеют место сегодня, связанных с расходами на пенсионное обеспечение военнослужащих ВС и перенесением статей доходов и расходов из специального в общий фонд Госбюджета.

Такая наука, как оборонная экономика, показывает закономерность: когда 75% оборонных расходов используется на содержание ВС, то это «бюджет проедания». При таком бюджете невозможно обеспечить восстановление, модернизацию, развитие ВС, поддерживать должным образом их боеготовность и боеспособность. А с другой стороны, отчитаться перед обществом, что средства налогоплательщиков расходуются эффективно и по назначению, обеспечивая обороноспособность государства. Для примера, по данным Главного финансового управления Минобороны, в 2003 году 92% средств шло на содержание ВС. Реализация данного постановления давала возможность, начиная с 2005 года, покончить раз и навсегда с «бюджетом проедания», выйти на показатель 69% использования расходов на содержание Вооруженных Сил, положить начало европейской практике оборонного бюджетного планирования. Отмена данного постановления привела к недополучению 3,8 млрд. грн. бюджетного ресурса в 2005 году, а в 2006 году — к недополучению 5,35 млрд. грн. плановых назначений по общему фонду Минобороны. Кроме реальных потерь, разрушена система среднесрочного и долгосрочного стратегического планирования в отношении ресурсного обеспечения ВС.

Общеизвестно, что ВВП является основным источником формирования финансовых ресурсов, через которые государство влияет на экономическое и социальное развитие страны, обеспечивает оборону и безопасность. При росте ВВП увеличивается финансовый ресурс, поэтому доля расходов за счет общего фонда госбюджета должна увеличиваться, а за счет специального фонда, который формируется за счет средств от экономической и хозяйственной деятельности ВС Украины, должна уменьшаться. Но в настоящее время на практике происходит противоположное изложенному. Если в 2004 году за счет всех источников собственных поступлений Минобороны получена сумма 0,95 млрд. грн., то в проекте госбюджета 2006 запланировано 3,7 млрд. грн., то есть в четыре раза выше аналогичных показателей бюджета 2004 года. Для чего тогда обязывать ВС зарабатывать в четыре раза больше или планировать нереальные поступления Минобороны, если ВВП за этот период вырос в 1,5 раза, а соответственно, выросли и финансовые ресурсы государства?

Следующий этап — это работа финансового и экономического департаментов Минобороны непосредственно со специалистами Минэкономики и Минфина по отработке предельных показателей. Как видно, они были доведены до Минобороны заниженными, при существенном росте макроэкономических показателей (рост общего фонда по доходам — на 119% к уровню 2005 года, а по расходам — на 118,4%).

Пропущен был также третий этап бюджетного процесса, когда 1 июня 2005 года постановлением Кабинета Министров Украины №411 были утверждены основные направления бюджетной политики на 2006 год. В данном постановлении также не определены ни доли расходов на оборонные потребности, ни зачисление их в приоритеты государственной политики правительства на 2006 год, хотя Вооруженные Силы претерпевают хроническое недофинансирование.

Был упущен также четвертый этап бюджетного процесса, когда в июне текущего года принималось постановление Верховной Рады Украины «Об утверждении основных направлений бюджетной политики на 2006 год». Не нашли отражения позиции Минобороны ни в предложениях Верховной Рады Украины к основным направлениям бюджетной политики на 2006 год, ни в поручениях Верховной Рады Украины Кабинету Министров Украины, которые необходимо обеспечить при подготовке проекта закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2006 год».

Упущен и пятый этап, когда в августе текущего года согласно требованиям Закона «О Совете национальной безопасности и обороны Украины» необходимо было рассмотреть расходы на оборону на заседании СНБО Украины. Решение СНБО и поручение Кабинету Министров Украины должно быть принято Президентом Украины. Заседания СНБО не было, указа Президента также.

Подытоживая изложенное, можно констатировать следующее: вместо 2% ВВП по общему фонду для Минобороны на 2006 год, что предусмотрено структурой использования расходов в Стратегическом оборонном бюллетене Украины на период до 2015 года (Белая книга Украины), объем предложенных расходов менее 1% ВВП. А это вдвое меньше минимально допустимой потребности, то есть критического предела.

Не лучшая ситуация с прогнозом на следующие годы. Приведенные в проекте госбюджета-2006 показатели расходов сводного бюджета на оборону, включая общий и специальный фонд, которые запланированы на 2007 год, составляют 1,48% ВВП, в 2008 г. — 1,5% ВВП, в 2009г. — 1,52% ВВП. В 2004 году аналогичная доля расходов фактически составляла 1,8% ВВП.

Но при существенном росте общегосударственных расходов ни в коем случае нельзя допускать реального снижения расходов на оборонные потребности, а тем более прикрываться «пропагандистскими» цифрами. Cитуацию можно еще поправить. Теперь это будет требовать рутинной и настойчивой работы в правительстве, парламентских комитетах и фракциях.

Публичные финансы нуждаются, как известно, в соответствующей публичной защите.