Все — в оппозиции

На днях Верховная Рада Украины сделает выводы о выполнении прошлогоднего бюджета. Предварительно, они ничего доброго в адрес ушедшего в историю кабинета Кинаха не обещают. Позавчера в сессионном зале народные депутаты, члены правительства и представители Счетной палаты Украины обсуждали, как выразился первый вице и министр финансов Николай Азаров (на фото), «яркий пример того, каким не должен быть бюджет». Николай Янович также выяснил, что при принятии бюджета-02 «отсутствовала принципиальная позиция правительства» и присутствовали политические интриги в Верховной Раде. Глава бюджетного комитета Петр Порошенко (на фото) убедился, что «бюджетного планирования на протяжении 12 лет в Украине не существовало». Оба заключили, что практически все заложенные в бюджет-02 показатели были выполнены не так, как следует. В общем, все — в оппозиции к бюджетной политике.

В частности, вместо запланированного прироста ВВП в размере 6% получили (то есть — недополучили в бюджет 485 млн. грн.) — 4,8%. Из-за неверных прогнозов курса доллара США по отношению к гривне потеряли 591 млн. грн. Дефляция на уровне 0,6% (в бюджет закладывали инфляцию в 9%) лишила бюджет еще одного миллиарда. Принятие парламентом законов, сужающих налоговую базу, — еще одного... Словом, все то, о чем неоднократно говорили неравнодушные к тонкостям финансового планирования люди, было озвучено и, возможно, осознано чиновниками и депутатами.

Из всего произошедшего глава Счетной палаты Валентин Симоненко призвал Кабинет Министров сделать выводы. Ведь, по его мнению, «в минувшем году имелись реальнейшие возможности для выполнения доходной части государственного бюджета». Поскольку начисляемые суммы налогов и платежей в бюджет значительно превышали утвержденные, но, по словам Симоненко, макроэкономические просчеты были больше. Что, впрочем, отнюдь не означает, что фискальная политика государству удалась. Оказалось, что налоговая недоимка в 2002-м увеличилась более чем в 2 раза (на 8 млрд. грн.), и превысила 14 млрд. грн. (это, по сути, четверть прошлогоднего бюджета). Особенно подвели государство в НАК «Нефтегаз Украины». По информации В. Симоненко, неотчисления по налогу на прибыль от ее предприятий выросли в 4 раза (до 1,3 млрд. грн.) Тогда как объем валовой прибыли компании достиг 5 млрд. грн., и она имела полную возможность выполнить свои обязательства, «но не уплатила практически ни копейки».

В итоге — трудности с наполнением бюджета повлекли за собой проблемы с выполнением его расходной части (в общей сложности, на 5,2 млрд. грн.). Причем на якобы защищенные социальные расходы не было выплачено около 2,5 млрд. Так полагают в Счетной палате. А сам В. Симоненко подчеркивает, что правительство «пошло по самому легкому пути», погашая государственный долг за счет средств общего фонда, и, как и в прежние годы, управляло бюджетом в ручном режиме. Что это было за управление, если защищенные статьи расходов оказались выполненными не в полном объеме? Не будет ли бюджет «ручным» и в этом году? «День» поинтересовался мнением экспертов и сведущих депутатов.

ВОПРОС «Дня»

Управлять бюджетом «вручную» — что это значит?

Александр РЯБЧЕНКО, директор Международного института приватизации, управления собственностью и инвестиций:

— Расходование бюджетных средств в ручном режиме — это наш украинский феномен. Расходные статьи бюджета четко утверждены на законодательном уровне и, вроде бы, бюджетные поступления нужно расходовать по этим статьям. Но практически премьер с министром финансов (в дополнение ко всем решениям Верховного Совета) ежедневно считают, какие из направлений государственного финансирования самые горящие, и на них, как правило, выделяются средства. На остальные статьи — то, что осталось, а на некоторые — вообще ничего. По сути, эти механизмы являются проявлением борьбы за бюджетные ресурсы. И в этом ничего аномального нет. Парламент также вправе принимать текущие постановления по итогам слушаний, что и когда нужно профинансировать правительству. Думаю, что бюджет на этот год вряд ли станет исключением. Хотя, пожалуй, лет пять назад ручное расходование бюджетных ресурсов проявлялось более масштабно.

Конечно, от ручного режима нужно отходить, но это не позволяет сделать политическая практика. Правительство в нашей стране живет полтора года и, как правило, не успевает отчитаться за свою деятельность и выполнение бюджета.

Каждый раз говорят о том, что предыдущее правительство неправильно выполняло бюджет. А сколько раз правительству удалось отчитаться и получить положительное решение парламента по своему выполнению бюджета? На моей памяти — раз или два. Правительство к этому моменту на последнем издыхании или, как в этом году, отчитывается Кабинет министров, который к прошлогоднему бюджету никакого отношения не имел. Ответственности, соответственно, нет. Критическими постановлениями в неизвестно чей адрес ничего не изменишь. Экипаж не тот. Если бы правительство было коалиционным, то негатив могли бы взять на себя те или иные политические силы. А сегодня от оценок постфактум отдает душком...

Ручной бюджетный режим сложился исторически, он представляет, еще раз подчеркну, сосредоточение лоббистских усилий. Влиятельные группы непосредственно влияют на расходование бюджетных средств, они же определяют их направления и голосуют в зале отчет о выполнении бюджета. Пока существует такая процедура, будут и соответственные явления. Правительство не может не уступать действиям лоббистов и, в свою очередь, принимает свои решения. Я не считаю, что в ближайшее время ситуация изменится.

Нестор ШУФРИЧ, народный депутат Украины:

Управление бюджетом в ручном режиме подразумевает, что при определении приоритетности статей расходов Министерство финансов определяет на свое усмотрение, кому и какие расходы финансировать, а также объемы этого финансирования. В идеальной бюджетной системе должно быть записано четко: поступило 100% доходов, значит 100% расходных статей, запланированных на этот период времени, должно быть профинансировано. К сожалению, есть факты, которые еще требуют уточнений, когда расходная часть финансируется с опозданием относительно доходной части.

С одной стороны, это можно понять как определенную перестраховку Минфина, который пытается аккумулировать средства на случай, если в какой-то период не будет выполнен государственный бюджет. Однако, по большому счету, такая ситуация ненормальна, поскольку если есть стопроцентное выполнение доходной части бюджета, то должно быть и стопроцентное обеспечение его расходов, которые были проголосованы Верховной Радой. Манипулировать этими показателями нельзя, определять приоритеты самостоятельно Министерство финансов не имеет права. Если деньги поступили, то, согласно утвержденному бюджету, они должны быть распределены. Если же, вопреки заявлениям Минфина, есть проблемы с наполнением бюджета, то защищенные статьи (социальные, зарплата бюджетникам, расходы на образование, медицину и т. д.) должны быть профинансированы в первую очередь. Во вторую — должны финансироваться инвестиционные статьи расходов. Если информация Валентина Симоненко, о том, что правительство и в этом году управляет бюджетом в ручном режиме, не учитывая эти приоритеты, подтвердится, то реакция нашей фракции (СДПУ(О). — Авт. ), как членов коалиции, будет жесткой. Никто не имеет права ущемлять финансирование социальных проблем.

Ярослав ЖАЛИЛО, президент Центра антикризисных исследований:

— Управление государственным бюджетом в ручном режиме означает, что исполнительная власть не обеспечивает полноценное выполнение бюджета на текущий год. А в направлении и распределении бюджетных средств руководствуется текущими решениями. То есть — отдельные статьи, быть может, выполняются, а какие-то выполняются не ритмично. Соответственно получается, что в данной ситуации правительство игнорирует нормативный акт, принятый высшим законодательным органом страны. Это совершенно ненормальная ситуация, которая обусловлена тем, что в процессе выполнения бюджета у исполнительной власти возникают потребности, к примеру, обслуживания внешнего долга или аккумуляции денег для иных нужд.

В общем, ситуация, которая отмечена в нынешнем году, характеризуется тем, что за счет недостаточного финансирования ряда расходных статей бюджета правительство накопило профицит бюджета. Вполне очевидно, что за отдельными статьями бюджета, не профинансированными в полном объеме, стоят конкретные организации, которые, в свою очередь, оказываются не в состоянии выполнить свои обязательства перед другими структурами. Возникает цепочка неплатежей.

Думаю, что таким образом дела будут обстоять не только в нынешнем, но и в следующем году, в силу того, что потребность в консолидации бюджетных ресурсов останется очень высокой. Эта болезнь для Украины не нова. Но если, допустим, в прошлом году ручное управление объяснялось невыполнением доходных параметров бюджета (прогнозных показателей инфляции и т. д.), то в текущем году доходная часть выполняется. Поэтому оправдания правительства заранее представляются весьма иллюзорными. Все будет зависеть от тех политических целей, которые поставит перед собой Кабинет Министров. А учитывая, что бюджет на следующий год обещают построить на новой налоговой базе, влияние которой на его доходную часть в Украине вряд ли кто-то просчитал и спрогнозировал, то ручное управление будет неотъемлемой характеристикой выполнения бюджета и в следующем году. Если же взять во внимание размеры государственного долга, то только так, к сожалению, государство может сводить концы с концами.

Сергей ТЕРЕХИН, заместитель главы комитета Верховной Рады по вопросам финансов и банковской деятельности:

Управление бюджетом в ручном режиме — это следствие чрезмерного финансового популизма как Верховного Совета, так и правительства. Этот популизм заключается в том, что в процессе подготовки бюджета всегда планируют больше реальных затрат, чем реально можно получить доходов. И под вполне конкретные затраты, таким образом, подводятся весьма сомнительные доходы. Допустим, от приватизации, результат которой крайне сложно прогнозировать (продастся что-то или нет). От обменного курса, который зависит не столько от поведения НБУ, сколько от международной конъюнктуры и так далее.

Экономисты по этому поводу шутят, что под стабильные, инертные расходы 12 лет в Украине планируют переменные доходы. Из- за этого возникают фискальные разрывы и правительство вместо того, чтобы финансировать все расходные статьи бюджета равномерно, тратит деньги по своему усмотрению. К сожалению, эта история не прекращается. К несчастью, естественно и то, что усмотрение правительства направлено иногда на удовлетворение вполне конкретных интересов. На днях в бюджетном комитете мне показали любопытную статистику приоритетов прошлого года. Например, здравоохранение было профинансировано на 26%, а управление делами, которое занимается обеспечением чиновников высшего ранга (в том числе — и народных депутатов) — на все сто. Такова статистика и наши реалии. В нынешнем и следующем году они вряд ли изменятся. Более того — возможно усугубление такого рода процессов, поскольку идет подготовка к известным политическим событиям. Думаю, что у образования, медицины, культуры и прочих опять будут проблемы, а те, кто связан с «реальной» экономикой, где можно получить «гешефт», все получат сполна.