Второе «пришествие»

Одной из наиболее острых проблем действующей системы государственного управления является ее неудовлетворительная эффективность, в частности, нерациональный механизм функционирования правительственных структур. По оценкам многих разбирающихся в «правительственной кухне» специалистов, около 60% вопросов, которые рассматриваются на заседаниях правительства, не нуждаются для их решения в таком высоком уровне. Как правило, это круг проблем, которые возникают в «пожарном» порядке или могут быть урегулированы функционерами отдельных министерств и ведомств. Но устойчивая привычка решать «все и сразу», помноженная на нефункциональность устройства центрального управления (и все это годами переходит от одного правительства к другому), вынуждает должностных лиц работать, как говорится, «в ручном режиме». Немалое значение здесь имеет также то обстоятельство, что прежнее положение дел удовлетворяло многих «поваров» и полностью соответствовало духу предыдущей власти.

О том, что этот механизм управления нуждается в существенных изменениях, на протяжении последних лет говорят многие политики и эксперты. Кажется, ни у кого не возникает возражений: действующая система правительственного менеджмента нуждается в реформировании. Но пока что всякие попытки изменить положение дел были во многом половинчатыми и не достигали успеха. И главная причина этого — отсутствие консенсуса в среде политиков относительно содержания реформирования деятельности правительства и отсутствие надлежащих политико-правовых условий подобного реформирования.

Новеллой последних лет стали резонансные заявления представителей нового правительства о намерениях ввести институт государственных секретарей. Из обнародованных оценок неясно, какие функции и цели связываются с этим институтом, но создается впечатление, что окончательное решение уже принято и дело только в его реализации.

Намерения новой власти кардинально реформировать систему государственного управления полностью отвечают общественным ожиданиям и должны быть всячески поддержаны. Но в то же время необходимо обратить внимание на некоторые обстоятельства «семимильных» темпов подготовки ответственных решений по реформированию системы управления.

Выдвигая привлекательную идею реформирования работы правительства, не стоит забывать перипетии вокруг института государственных секретарей, связанные с его внедрением и функционированием в 2001—2003 годах. Всем настроенным на реформы политикам, кроме вдохновения в продвижении своих идей, следует очень внимательно выстроить свою деятельность, чтобы не повторять досадных ошибок предшественников.

УКРАИНСКИЕ ГРАБЛИ

В свое время эксперты многих неправительственных институций уделили значительное внимание вопросам построения гармонических политико-административных отношений в системе исполнительной власти. В частности, авторы этой статьи в 2003 году при содействии Международного фонда «Відродження» проводили исследование, результатом которого стало издание аналитического доклада «Институт государственных секретарей в Украине: от замысла до реализации». С учетом того, что сегодня звучат уверенные заявления руководства страны о восстановлении таких должностей, считаем целесообразным предложить некоторые выводы, к которым мы пришли во время работы над указанным аналитическим докладом. Тем самым хотелось бы предостеречь от ошибок во введении такого института, ведь уже известно, где лежат украинские грабли. Часто они — в пренебрежении опытом и знаниями.

Для того, чтобы институт государственного секретаря состоялся, строго необходим противовес ему, каковым является политическая составляющая или политическая функция в «исполнении» министра как делегированного в исполнительную власть формирующим правительство субъектом. Например, в парламентской модели таковым субъектом является высший представительный орган, в котором сформирована по результатам очередных выборов проправительственная коалиция. Только в таком контексте — институционального размежевания административной (управленческой) и политической (выработка решений) составляющих в системе государственного управления — и можно вести речь об адекватном восстановлении указанного института в современных политических реалиях.

Но сейчас в Украине нет ни проправительственной коалиции в парламенте, сформировавшейся по результатам парламентских выборов, ни коалиционного правительства.

Нынешний состав правительства является коалиционным только внешне, фактически при его формировании произошло распределение должностей согласно интересам и договоренностям между участниками президентской кампании. Но под понятием коалиционного правительства понимается нечто иное. А именно: коалиционное правительство — это в первую очередь результат парламентских выборов, и только потом результат межличностных договоренностей политиков. А что произошло у нас?

Первый опыт размежевания политических и административных функций происходил в 2001—2003 годах, и чем он закончился — хорошо известно. Не касаясь вопроса сугубо конъюнктурных мотивов введения института государственных секретарей, отметим, что эту продуктивную новацию погубила прежде всего институциональная несостоятельность тогдашнего правительства. Министры декларировались как политические чиновники, но на самом деле таковыми они не были. Только приписыванием министерскому креслу названия «политическая должность» нельзя было изменить статус министров и правительства. При прежней системе в исполнительной ветви власти был только один политик — президент, который формировал политику, а правительство и министры фактически были «реализаторами» политической воли президента, то есть управление происходило в соответствии с логикой президентской модели правления.

Первая проблема, с которой пришлось иметь дело, — нерациональное распределение функций между министром и государственным секретарем министерства. Последний получил в свою компетенцию широкий круг вопросов: от кадровых до «святая святых» — управления финансами отрасли и собственно министерства, чем традиционно занимался министр. Первые два указа Л. Кучмы на протяжении 2001 года, которыми регламентировались основные задачи государственного секретаря и его функциональные обязанности («Об очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине» от 29 мая 2001 года и о «Примерном положении о государственном секретаре министерства» от 14 июля 2001 года), спровоцировали немало недоразумений, а порой и персональные конфликты между министрами и государственными секретарями с выяснением, «кто в доме хозяин». Только третий указ от 15 января 2002 года, которым вносились изменения в «Примерное положение о государственном секретаре министерства», внес какую-то рациональность в работу министерств.

Аналогичная проблема стоит и перед творцами нынешней реформы. Имя этой проблемы — неопределенность со статусом правительства в нынешней политической системе, его функциями, полномочиями, структурой, как, впрочем, и структурой исполнительной власти в целом. Это провоцирует кристаллизацию крайних точек зрения на роль и место Кабинета Министров и организацию его деятельности. Одни считают, что «премьер-министр — это менеджер, который по согласию с Верховной Радой заключил контракт с Президентом на исполнение конкретных функций». Другие говорят, что «премьер-министр — не первое лицо в государстве, но и не второе». На сегодня законодательно не упорядочены статус Кабинета Министров, структура и функции центральных органов исполнительной власти. А без этого заниматься кардинальными изменениями в системе управления — ликвидировать органы власти, менять функции и структуру министерств, внедрять новые административные институты и так далее — дело, по нашему убеждению, преждевременное.

На протяжении 2001—2003 годов одним из искусственных оснований для не слишком продуктивных отношений между главами ведомств и госсекретарями служил фактически одинаковый способ их назначения на должности. Де-юре министры были подчиненными премьер-министра, а де- факто их назначал глава государства. Но и госсекретари в то время также были креатурой президента. От воли последнего (вопреки Конституции и закону о государственной службе) зависела дальнейшая карьера таких должностных лиц. Итак, получилось, что двух руководителей министерства назначал президент. Но в то же время госсекретарю, в соответствии с Примерным положением, его должность гарантировалась на протяжении всей каденции президента, тогда как министр был намного меньше защищен от политической конъюнктуры. Обычно все нюансы, связанные с назначением и увольнением, решались на уровне межличностных отношений. Никакой четкой правовой регламентации процедуры не было, и иногда министр узнавал о своем увольнении из средств массовой информации.

Неопределенность функций и полномочий политических должностей в системе государственной службы не придала ни логичности, ни эффективности работе исполнительной власти и стала причиной многих досадных казусов, на которые все закрывали глаза. Так, если пост государственного секретаря министерства является вершиной управленческой карьеры служащего, то такое лицо могло претендовать на министерское кресло только, как говорится, на общих основаниях. И недопустимой была ситуация, когда на политическую должность назначались государственные служащие.

Среди прочих уже «исторических» недостатков такого рода — возложение обязанностей министра в случае его отсутствия на государственного секретаря. Министр как политик должен быть обеспечен не только собственной патронажной службой, но и собственным политическим заместителем. В противном случае неизбежна угроза политизации института государственного секретаря, что противоречит самому замыслу.

СНОВА АДМИНРЕФОРМА

Сегодня стоит решить вопрос о «связном» министра с парламентом, ведь на прошлой неделе проводники административной реформы заявили о намерении отказаться от таких должностей в структуре министерства, как заместитель министра по связям с Верховной Радой. Оправдана ли такая позиция? Например, в Германии министра замещает парламентский государственный секретарь, который работает рядом с государственным секретарем и поддерживает министра в представлении политических позиций министерства в Бундестаге и в выполнении министром возложенных на ведомство правительственных задач.

Идея разграничения политических и административных функций в государственном управлении и связанное с этим введение института государственных секретарей является продуктивной новацией. Но каждая кардинальная новация должна быть надлежащим образом подготовлена, должны быть сформированы прочные политико-правовые условия ее реализации.

Вспомним те просчеты, которые в свое время не дали возможности реализовать задекларированные цели административной реформы и которые стоит учитывать нынешним творцам политики.

Главный из них — это отсутствие видения стратегической цели административной реформы и средств ее реализации. В 1996 году была утверждена Концепция административной реформы. С тех пор прежняя власть не считала нужным обращаться к программным документам. Нынешним реформаторам, по-видимому, стоило бы пересмотреть эту Концепцию с учетом новых политических реалий. До сих пор у нас нет Стратегии административной реформы. Точнее, в свое время был составлен проект такой Стратегии, но кто знает, в чьем ящике сейчас этот текст?

Итак, наверное, стоило бы начать не с анонсов перестройки государственного аппарата, а с выработки программного документа административной реформы, где были бы четко выписаны ее цели и задачи. Полезно было бы также ознакомиться с положениями этого документа широкой общественности экспертов и управленцев. Этот документ должен приобрести статус легитимности, то есть он должен быть одобрен парламентом, ведь, согласно Конституции, реорганизация органов управления является исключительно прерогативой закона. Потом стоило бы составить Программу административной реформы, где были бы выписаны этапы реализации, необходимые ресурсы и меры. Все это способствовало бы доверию к действиям правительства, а главное — сделало бы процесс реформирования предсказуемым и открытым. А когда о реформаторских намерениях узнаешь из новостийных лент информационных агентств, то, извините, это не реформа, а беда.

Следующий просчет, который помешал предшественникам нынешних реформаторов, — это путаница в понимании целей и средств административной реформы. Цель в этом деле заключается в стремлении создать новое качество государственного управления, которое бы соответствовало требованиям современности, а организационные пертурбации (сокращение штатов, ликвидация структур) — это только одно, причем далеко не единственное, средство достижения цели. Вспомним административную реформу образца 1999 года, когда в массовом порядке были уволены тысячи государственных служащих и ликвидированы многие структуры власти. Это привело к новому качеству управления? Ответ однозначен: нет. Так же и сейчас создается впечатление, что под административной реформой понимаются только сугубо организационные манипуляции с аппаратом государственного управления.

Например, решение о сокращении ряда государственных комитетов вполне оправданно, ведь создание многих из них нельзя объяснить никакими соображениями повышения эффективности государственного управления. Но в этом плане совершенно закономерен вопрос — почему репрессии коснулись только государственных комитетов? А что, нынешние министерства — это некие «священные коровы» и ни одно из них не нуждается ни в сокращении, ни в реорганизации? Вопрос, нужно ли нынче иметь именно такое количество министерств, которое существует сейчас,— не лишний, ведь можно смело назвать пару-тройку ведомств, которые могут выполнять свои функции и в статусе государственных комитетов.

Итак, более логичным представляется, чтобы первым шагом в кардинальной институциональной реформе были не приказы об увольнении, а проведение системного функционального обследования работы органов власти, на основе которого можно было бы делать выводы о распределении функций, затратах рабочего времени, использовании ресурсов и т.д., а потом на основании результатов этих обследований раздумывать над путем перестройки государственного аппарата.

Введение института государственных секретарей — это только конечный этап реализации более масштабных заданий. Следует решить вопрос нормирования механизма формирования проправительственной парламентской коалиции, что можно сделать, только изменив Конституцию. Следует принять законы о Кабинете Министров Украины и центральных органах власти, где были бы выписаны статус правительства и механизмы разграничения политических и административных функций в управлении, и только потом логично ставить вопрос о необходимости введения института государственных секретарей, его функциях и задачах.