Ни гарантий. Ни безопасности...

Менее недели осталось до встречи лидеров Украины, России, Германии и Франции в рамках «норманского формата» 9 декабря. Чем могут завершиться эти переговоры? Сейчас предмет активного обсуждения. Особенно когда российская сторона время от времени вбрасывает информацию о возможной встрече тет-а-тет Владимира Зеленского и Владимира Путина или о том, что одним из пунктов переговоров будут газовые вопросы.

Раскрывать карты перед 9 декабря вряд ли кто-то будет — главное, чтобы действующая украинская власть была готова к разным сценариям развития событий в Париже. Пока представители власти ограничиваются фразами наподобие того, что все будет хорошо — никто сдавать украинские интересы не собирается. Или, как заявил на днях Президент Украины в интервью западным изданиям — если он увидит, что в рамках переговоров остается наедине с российской стороной, без поддержки западных партнеров, то будет говорить об этом публично.

В любом случае молодой команде стоит перед поездкой хорошо изучить уроки новейшей истории. Как раз перед встречей в столице Франции исполняется 25 лет Будапештскому меморандуму (был подписан 5 декабря 1994 г.), который в Украине после начала российской агрессии вспоминают особенно часто. С одной стороны, данный договор не обеспечил суверенитет и территориальную целостность Украины, а с другой — это фактически единственный документ, под которым стоят подписи и украинцев, и россиян, и американцев, и британцев (позже присоединились также французы и китайцы). Это не норманско-минские договоренности, где представлены террористы и марионетки Кремля от так называемых ДНР и ЛНР, однако отсутствуют представители США и Великобритании.

ПЛАКАТ НИКИТЫ ТИТОВА

Суть в том, что Будапештский меморандум, который имеет полное название — Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия, стал для Украины проигрышем, тем не менее, он все равно предусматривает определенные механизмы, которые наша страна до сих пор не использовала. Однако еще может использовать. Особенно если после встречи 9 декабря украинцы убедятся в необходимости поиска альтернативы существующему «норманско-минскому формату».

На днях Институт внешнеполитических исследований и Центр стратегических исследований при содействии Генеральной дирекции по обслуживанию иностранных представительств провели круглый стол на тему: «Будапештский меморандум: 25 лет нереализованных гарантий». Участники мероприятия довольно детально обсудили события начала 1990-х, которые привели к отказу Украины от ядерного оружия. В каких условиях проходили переговоры? Какие на то время документы принимала Верховная Рада и какие договоры подписало руководство страны? Почему в итоге мы согласились на Меморандум? Были ли другие варианты и возможности?

В начале мероприятия модератор Григорий Перепелица также задался вопросом — можно ли вернуться к Будапештскому меморандуму и заставить гарантов выполнить свои обязательства? «Безусловно, 25 лет — это уже историческая дата, — отвечает он. — Однако она не является поводом для празднования. Мы вынуждены констатировать нереализацию в течение многих лет предоставленных нам гарантий. Сегодня важно понимать не только то, что Россия грубо нарушила эти гарантии, но и переосмыслить в каких условиях подписывался меморандум и какие последствия он имеет и будут иметь в дальнейшем не только для Украины, но и для международной безопасности. Ответ же на поставленный мною вопрос мы попытаемся дать во время нашей сегодняшней дискуссии».

Кроме того, участники круглого стола дали ответы на следующие вопросы: 1.Будапештский меморандум: политические заверения или обязующие гарантии? 2. Нарушение гарантий Будапештского меморандума как прецедент для разрушения режима ядерного нераспространения; 3. Формат Будапештского меморандума в достижении мира и востановлении территориальной Украины: возможность или миф? 4.Какой должна быть и какой была реакция Украины на грубое нарушение гарантий Будапештского меморандума — созыв международной конференции; подписание всеобъемлющего договора по безопасности «Будапешт-2»; возвращение Украины к ядерному статусу; выход из Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО)?

ИСТОРИЯ ВОПРОСА И НЕВЫПОЛНЕНИЯ ГАРАНТАМИ БУДАПЕШТСКОГО МЕМОРАНДУМА

Григорий ПЕРЕПЕЛИЦА, конфликтолог-международник, директор Института внешнеполитических исследований:

— Какими были предпосылки подписания Будапештского меморандума? В Украине после распада Советского Союза находилось третьи по мощи, после США и РФ, стратегические ядерные силы. С одной стороны, западные страны, в том числе Китай, считали это опасным для себя и были заинтересованы как можно скорее разоружить Украину. С другой стороны, Россия фактически не скрывала, что создание СНГ — это временное явление, переходный период для дальнейшего воссоединения независимых стран в новое государственное объединение. То есть угроза со стороны РФ исходила фактически сразу после подписания Беловежских соглашений.

Все эти вещи не до конца осознавались нашей тогдашней политической элитой. Сама же Украина на то время переживала последствия Чернобыльской катастрофы, соответственно, среди населения были достаточно сильные антиядерные настроения, чем воспользовались определенные лидеры. Кроме того, наша страна находилась в тяжелом экономическом положении. Еще один фактор — в Украине на то время размещались мощнейшие в Европе (Россия считалась евразийской государством) группировки Вооруженных Сил — более чем 700-тысячная армия, 6,5 тыс. танков, 2,5, тыс. самолетов. Поэтому у военных была мнение, что если мы сохраним соответствующий потенциал обычных ВС, то от ядерного оружия можно и отказаться.

Следовательно, все эти обстоятельства поставили перед Верховной Радой и правительством вопрос — что делать с ядерным оружием? Первым документом по ядерному разоружению Украины была Декларация о государственном суверенитете Украины (16 июля 1990 г.), в которой говорилось о том, что «Украина провозглашала свое намерение стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не будет принимать участия в военных блоках и обязуется придерживаться трех неядерных принципов: не применять, не производить и не приобретать ядерное оружие». Далее это было подтверждено в Заявлении Верховной Рады о безъядерном статусе Украины от 24 октября 1991 года, где говорилось о наличии на территории Украины ядерного оружия бывшего Советского Союза и о том, что эта группировка является временной, потому что Украина планирует присоединиться к ДНЯО.

В Верховной Раде были как сторонники, так и противники сохранения ядерного оружия. Сторонники говорили о том, что согласно Договору о сокращении и ограничению стратегических наступательных вооружений США (СНО-1) СССР мы не обязаны полностью сдавать свое ядерное оружие и его носители. Потому что данный договор предусматривал сокращение только на 36% носителей ядерного оружия и на 42% самого ядерного оружия. То есть если бы мы выполнили данный договор, то имели бы за собой право на 120 носителей ядерного оружия (57 межконтинентальных баллистических ракет, 28 стратегических бомбардировщиков и 960 ядерных боеприпасов). И было принято соответствующее постановление от 9 апреля 1992 года, которое, собственно, закрепляло эти положения.

Но уже 23 мая 1992 года мы подписали Лиссабонский протокол, который предусматривал, что Украина является правопреемником Советского Союза в части выполнения Договора СНО-1, но не в части ядерного оружия. Более того, согласно подписанному протоколу Украина обязалась присоединиться к ДНЯО в качестве неядерного государства, что создало определенную коллизию. В связи с этим Верховная Рада приняла определенное предостережение (постановление от 18 ноября 1993 года), которое стало компромиссом. В частности, речь шла о том, что Украина не считает для себя обязательным выполнение ст. 5 Лиссабонского протокола о присоединении к Договору ДНЯО в качестве неядерного государства. Также говорилось о том, что Украина как государство считается обладателем ядерного оружия и будет идти к безъядерному статусу поэтапно в зависимости от получения ею гарантий национальной безопасности, которые должны дать ей ядерные страны. Речь шла  и о компенсации стоимости ядерного оружия.

14 января 1994 года было подписано трехстороннее заявление между Украиной, Россией и США о гарантиях, которые предоставляются Украине. Фактически эти гарантии впоследствии легли в так называемый Будапештский меморандум, который подписали 5 декабря 1994 года.

Позже начались дискуссии, насколько этот меморандум является действенным и на чем он основывается — это юридические обязательства, заверения, намерения или просто декларации? В основу Будапештского меморандума были положены позитивные и негативные гарантии о нераспространении ядерного оружия. Негативные гарантии означают, что ядерные страны обязываются не применять ядерное оружие против неядерных стран, кроме случаев, если они сами подвергнутся агрессии со стороны неядерных стран. Позитивные гарантии сводятся к тому, что ядерные государства обязались избавиться от ядерного оружия, но никто до сих пор этого не сделал. Поэтому мы можем говорить, что Договор ДНЯО несет дискриминационный характер, поскольку никаких реальных гарантий со стороны ядерных государств неядерным государствам он не дает, что и показал Будапештский меморандум.

К позитивным гарантиям еще относятся консультации: в случае если неядерные страны подвергнутся нападению со стороны ядерных страны, ООН обязуется провести консультации. Что же произошло, когда Россия напала на Украину? Верховная Рада действовала в соответствии с гарантиями Будапештского меморандума. 28 февраля украинский парламент принял обращение к государствам-гарантам, в частности с требованием провести немедленные консультации с Украиной, а также немедленно созвать заседание Совета безопасности ООН и обратиться к государствам-гарантам. 14 марта 2014-го Украиной было принято новое обращение уже к государствам-подписантам — гарантам Будапештского меморандума, которых призывали провести встречу. Обращение к ООН не дало никаких действенных результатов, кроме заседаний и заявлений.  Что касается обращения к государствам-гарантам, то согласились на это только США и Великобритания, остальные отказались. В результате никакие гарантии согласно Будапештскому меморандуму не были выполнены.

«ЕСЛИ БЫ МЫ В 1990-Х СМОГЛИ КАК СЛЕДУЕТ РАСПОРЯДИТЬСЯ ЯДЕРНЫМ ОРУЖИЕМ, ТО БЫЛИ БЫ ЧЛЕНАМИ И НАТО, И ЕС»

Юрий КОСТЕНКО, член Комиссии по вопросам ядерной политики и ядерной безопасности, народный депутат Украины II, III, IV, VI созывов:

— История ядерного разоружения Украины — это история того, как не должно действовать независимое государство на международной арене. Действительно, еще в Декларации о государственном суверенитете Украина приняла на себя обязательство стать безъядерным государством, но это было политическое, а не юридическое обязательство. После провозглашения независимости это трансформировалось в решения Верховной Рады, которые должны были являться определяющими для исполнительной власти. Украинский парламент в своем заявлении фактически конкретизировал путь достижения безъядерного статуса. Дело в том, что, согласно закону ВР, все, что находилось на нашей территории после распада Советского Союза, стало собственностью украинского государства, то есть мы сразу провозгласили себя, в частности, владельцем ядерного оружия на территории Украины. Впоследствии было принято постановление парламента, в котором также четко расписывалось, как Украина должна избавиться от безъядерного статуса, конкретизировав задачи для исполнительной власти и других институций. Правительство должно было определить, сколько нужно денег, а также что необходимо с технологической точки зрения. Главным пунктом в постановлении было то, что Украина будет разоружаться, если ей будут предоставлены гарантии безопасности.

После того, как был подписан Лиссабонский протокол, международное сообщество де-факто и де-юре признали Украину ядерным государством, потому что она стала стороной уничтожения ядерного потенциала на своей территории. Но ВР отказалась ратифицировать ДНЯЗ и СНО-1, потому 3 июня 1993 года парламент Украины принял еще один документ. Именно на том заседании ВР было предложено оставить 46 стратегических носителей украинского производства «Южмаша» для того, чтобы, постепенно осуществляя разоружение, получить реальные действенные гарантии безопасности от Запада. Впоследствии ВР таки ратифицировала Договор СНО-1, что означало уничтожение 36% носителей и 42% боезарядов. А все другое должно было происходить по отдельным договорам с теми странами, которые будут помогать нам уничтожать ядерное оружие. Как участник переговоров и с Россией, и с США относительно ядерного разоружения точно знаю, сколько предложений в обмен на уничтожение ядерного оружия нам обещал Запад. Они касались и финансов, и возможности вступления в европейские и евроатлантические союзы. Если бы исполнительная власть выполняла те решения, которые принимала Верховная Рада, то до сих пор мы бы имели ядерные боеголовки, которые бы находились на соответствующих складах под международным контролем. И эти боеголовки мы могли бы перерабатывать на ядерное топливо для наших атомных станций. Мы не пошли по этому пути, потому ядерное топливо нам приходится покупать в том числе в России. Но отход от решений парламента привел к чрезвычайно грустному результату — Будапештскому меморандуму.

Когда в июне 1993 года Верховная Рада отклонила ДНЯЗ и СНО-1, через несколько дней в Украину прибыл министр обороны США Лесс Эспин, который заявил руководству украинского государства, что мы услышали ваш сигнал и готовы к полному пересмотру отношений между Украиной и США в вопросе ядерного разоружения. Также он заявил, что США готовы, чтобы ядерные боеголовки складировались в Украине под международным контролем для переработки ядерных материалов в топливо для украинских АЭС. Более того, США договорились перевести переговоры относительно ядерного разоружения Украины в трехсторонний формат США-Украина-Россия. Что этому помешало? Кроме разных других ходов, Россия фактически добилась моего отстранения от участия в украинской государственной делегации. На мое место назначили вице-премьера Валерия Шмарова (на то время премьером был Леонид Кучма — ред.), который в том же месяце парафировал документы, которые были подписаны в Массандре и предусматривали передачу всех ядерных боеголовок России без каких-либо ее обязательств. В результате, согласно международным оценкам, мы отдали России ядерных материалов на 100 млрд дол. Россия же вернула нам всего лишь 1 млрд дол.

Итак, именно отказ Украины от партнерства с США и привел нас к Будапештскому меморандуму. После Массандры США провели с Россией двусторонние переговоры, где фактически без нас были написаны так называемые безопасностные гарантии. Наши дипломаты не принимали в этом участия, их просто ставили перед фактом. Поэтому в Будапештском меморандуме все написано так, чтобы с юридической точки зрения никто ни за что не отвечал. А где были наши международники, законодатели? Такие законодатели, как Сергей Головатый, Владимир Буткевич указывали на то, что должны быть юридические гарантии, но эта позиция путем разных манипуляций была нивелирована. Иногда это оправдывают, что, мол, на нас оказывалось безумное давление, могли ввести санкции. Но это абсурд, потому что мы не нарушили ни одного международного документа, чтобы против нас применяли давление.

Почему не работает Будапештский меморандум? Потому что Украина до сегодняшнего дня юридически не признает Россию агрессором. Закон — это тогда, когда со страной-агрессором прекращаются все договоры, любое сотрудничество, разрываются дипломатические отношения, потому что это страна-агрессор. Когда я говорю американцам (бывшим высокопоставленным должностным лицам), почему вы на Совете безопасности ООН не лишили страну-агрессора права голоса, что предусмотрено Уставом ООН и положением о Совете безопасности ООН, они говорят: так вы же ее в рамках «нормандского формата» считаете стороной, которая вам помогает решать внутреннюю проблему войны. То, что приняла Верховная Рада по поводу того, что Россия страна-агрессор — это политический аспект, там не идет речь о юридических аспектах. Поэтому Будапешт и не работает, ведь, согласно украинскому законодательству, Россия не агрессор. Мы на сегодня от США получаем военную помощь, но эта помощь предоставляется не от страны, которая приняла на себя обязательство в рамках меморандума, а согласно другим программам. Украинская власть ни разу не использовала Будапештский меморандум как политический документ, который США должны выполнять и поддерживать.

Сейчас Президент Украины поедет на так называемый саммит в Париж. Что уже сказал Сергей Лавров? Что мы пять лет убеждаем украинское руководство как сторона «нормандского формата», что вам нужно садиться за стол переговоров с лидерами Донбасса и договариваться с ними. Хотя, как известно, международное право запрещает вести переговоры с террористами. Если бы мы в 1990-х  смогли как следует распорядиться имеющимся у нас ядерным оружием, то были бы членами и НАТО, и ЕС. Я считаю, что Украина сегодня имеет возможность изменить ситуацию на Донбассе через привлечение международных миротворцев на линии столкновения. Эта миссия дала бы мир и прекращение стрельбы, и тогда бы мы могли более спокойно заняться своими внутренними вопросами.    

«РОССИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИИ И ПРОПАГАНДЕ УДАЛОСЬ СОЗДАТЬ ПАРАЛЛЕЛЬНУЮ ВИРТУАЛЬНУЮ РЕАЛЬНОСТЬ, В КОТОРУЮ ПОПАЛИ ЧАСТИЧНО И В УКРАИНЕ, И НА ЗАПАДЕ»

Владимир ВАСИЛЕНКО, законодатель-международник, экс-судья Международного уголовного трибунала в делах бывшей Югославии, Чрезвычайный и Полномочный Посол:

— Для чего положение о безъядерном статусе было включено в Декларацию о суверенитете? Это было сделано сознательно и даже специально. Дело в том, что когда продолжались дезорганизационные процессы в Советском Союзе, Украине нужно было готовиться к выходу из СССР, обеспечив благоприятные условия для признания ее независимости международным содружеством. Опыт начала XX века показал, что поражение Украинской революции произошло в том числе из-за того, что нас не хотели признавать западные государства. Большинство хотело сохранить единство России, как и сегодня, кстати. Поэтому нам нужно было избавиться от этого проклятия. Кроме того, существовала «доктрина Бейкера» (на то время государственный секретарь США), в которой было сказано, что мы не будем признавать новые независимые государства, если они будут иметь территориальные претензии, не уважать право человека, не перейдут на рыночную экономику, а также не избавятся от ядерного оружия. И это положение в нашей Декларации сработало, нас признал весь мир.

А затем началась история с реализацией нашего намерения избавиться от ядерного оружия. К сожалению, тогдашний премьер-министр, который потом стал президентом, Леонид Кучма предпринял шаги, которые завершились уступками России и Будапештским меморандумом. Альтернативой лишения ядерного оружия было создание собственных мощных Вооруженных сил, в частности высокоточного ракетного оружия. Но власть не пошла по пути развития мощно военно-промышленного комплекса, к чему мы могли привлечь и американцев, не пошел главным образом Кучма, который длительное время руководил государством. Это бы могло оградить нас от российской агрессии.  

Я разделяю мнение, что во многих случаях украинская власть действовала и действует некомпетентно, поскольку часто там находится необразованная публика. Они не знают норму международного права, чтобы защищать интересы Украины. Подчеркну, причину наших неурядиц нужно искать в действиях власти, а не государства как такового, иначе мы дискредитируем саму идею существования украинской государственности. Но и мы должны быть компетентными. Когда мы повторяем о том, что Украина не признает Россию страной-агрессором или что мы должны определить захваченные территории оккупированными Россией, то нужно взять в руки Закон от 18 января 2018 года «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях», где черным по белому написано, что Россия — это государство-агрессор, что вооруженные формирования, которые существуют в Донеччине и Луганщине, — это иррегулярные военные Вооруженные силы Российской Федерации в соответствии с нормами международного права, а не повстанцы, боевики или наемники. Дальше. В этом же законе сказано, что структуры так называемых «ДНР» и «ЛНР» — это структуры российской оккупационной администрации, что Крым и отдельные районы Донецкой и Луганской областей, которые захвачены Россией, — это временно оккупированные территории и что РФ должна нести ответственность за их обеспечение. В этом же документе сказано, что вся ответственность за вооруженную агрессию ложится на Россию, также говорится о том, что в Украине должен быть создан государственный орган, который должен подготовить консолидированную претензию к России как государству-агрессору.

Почему-то многие политики, эксперты, журналисты пользуются какой угодно терминологией, только не той, которая определена в украинском законе. К сожалению, российской дипломатии и пропаганде удалось создать параллельную виртуальную реальность, в которую попали частично и в Украине, и на Западе.

*  *  *

В действительности встреча 9 декабря будет иметь последствия не только для Украины, но и для системы безопасности во всем мире. Если Запад стал на путь замирения России за счет украинских жизней, территорий и интересов, то это будет иметь катастрофические последствия для мирового правопорядка с непредсказуемыми последствиями.

«К сожалению, международное сообщество не осознает, что грубое нарушение Россией Будапештских гарантий — это грубое нарушение ДНЯЗ, — подытоживает Григорий Перепелица. — И это будет тянуть большие далеко идущие последствия для всей системы международной безопасности. Никто уже не верит в гарантии ДНЯЗ, потому страны, которые не имеют ядерного оружия, будут хотеть его приобрести. Мы это видим по поведению Северной Кореи, Ирана. В конце концов, это может завершиться ядерной катастрофой, ведь ядерные страны фактически не дают никаких гарантий безъядерным государствам. Более того, когда ядерное государство становится агрессором, как в случае с Россией, это двойная опасность. Обратим внимание, что Путин и представители Генштаба ВС РФ периодически заявляют, что в случае необходимости они могут применить ядерное оружие. Они зафиксировали в своих руководящих документах, что Россия имеет право первой применять ядерное оружие... Россия нарушила более 300 международных конвенций и договоров, а в результате — никакой ответственности и наказания. А это значит, она и дальше будет действовать наступательно и опасно. К сожалению, США, как и Россия, потеряли статус гарантов в заключении договоров о сокращении ядерного оружия. И это значит, что мир погружается в постоянно нарастающую неопределенность».

Какие уроки для Украины? «Ни в коем разе мы не должны оставлять эту ситуацию на произвол судьбы, — говорит Григорий Перепелица. — Мы должны отказаться от «комплекса жертвы» и действовать наступательно, применяя в нашей внешней политике контрсиловые меры. Одна из крайних мер — это выход из ДНЯЗ. Готовы ли сегодня международные игроки пойти на Будапештский меморандум-2? Вряд ли. Но то, что говорил Павел Жовниренко, связывая ситуацию с войной и невыполнением меморандума, Будапешт-2, можно рассматривать (не будем пересказывать выступление на круглом столе председателя правления Центра стратегических исследований, ведь детально свою позицию Павел Жовниренко осветил в двух статьях «Апология Будапештского меморандума» и «Нормандский формат»: альтернатива есть», которые были опубликованы на страницах «Дня»: №134 за 30 июля и №219 за 27 ноября 2019-го — Ред.). Наибольшей гарантией для нас может быть только присоединение к системе коллективной безопасности НАТО. Безусловно, нам самим нужно строить сильные Вооруженные силы, возвращаться к неядерному сдерживанию. Никто, кроме нас, не будет заботиться о нашей безопасности».