Самоуправление или самоуправство?

Время от времени наши политики находят очередное чудодейственное средство решения всех украинских проблем. Вначале это был рынок, который сам все организует и сбалансирует в сфере экономики. Результаты мы имели возможность наблюдать. Затем это была многопартийность и выборы по партийным спискам, которые, правда, забыли открыть. Обещанной нормализации политической жизни мы не увидели, зато получили перманентный хаос и анархию. Потом мы услышали о федерализме как универсальном способе преодоления разрывов и расколов, доставшихся в наследство от тех империй, где пребывала Украина. Слава Богу, что эксперимент не состоялся, поскольку он вполне гарантированно принес бы раздел страны на федерально-клановые уделы и вотчины. Собственно, даже тот фактический раздел, что уже существует, способствует местному произволу и саботажу общегосударственных решений, одновременно увеличивая количество людей, желающих сильной центральной власти, которая бы защищала их от злоупотреблений районных «виконтов» и областных «баронов». Ведь на деле федерализация обещала феодализацию, и люди это в своей значительной части поняли...

Теперь вот слышим от многих наших политиков новую «мантру» — местное самоуправление с полномочиями, расширенными до бесконечности. Сказать что-либо позитивное о местном самоуправлении, о необходимости передачи ему чуть ли не всей власти на местах («Вся власть — местному самоуправлению!») — стало правилом хорошего политического тона. При этом мало кто задумывается над реальным содержанием и смыслом этого явления. Подсознательно считается, что местное самоуправление и расширение его полномочий — феномен однозначно позитивный. Увы, это наша национальная беда — нежелание видеть реальную противоречивость мира, понимать банальную философскую истину: каждое явление имеет две стороны и не может быть сплошным позитивом.

Мы должны были это понять еще на примере нашей приватизации, введения НДС, политреформы в ее нынешнем виде. Поэтому неплохо было бы уже сейчас посмотреть на неизбежные теневые стороны расширения полномочий местного самоуправления, на издержки мероприятия, чтобы потом не хвататься за голову и не повторять коронную фразу В.С. Черномырдина: «Хотели как лучше, а получилось как всегда»...

Когда знакомишься с многочисленными прожектами спасения Украины путем проведения реформы самоуправления, бросается в глаза одно характерное обстоятельство: авторы предложений имеют в виду какую-то абстрактную идеальную державу, а не реальную Украину с ее проблемами, административными пороками, тоталитарно-колониальной наследственностью. А главное, забывают про самое существенное для нас в этой сфере (особенно, учитывая опыт последних избирательных кампаний): баланс интересов отдельной конкретной территории с интересами страны как целого.

Да, есть интересы жителей села, поселка, района, города, но есть еще интересы Украины как нации и государства, без реализации которых не могут быть гарантированы и права жителей территорий. Наблюдается существенная объективная связь между первым и вторым. Тот, кто смог бы предложить такой баланс между местным самоуправлением и государственным управлением, мог бы претендовать на вечную благодарность украинцев. Но пока что мы имеет дело с разными вариантами дисбаланса — или в сторону опасной, чреватой неприятными последствиями децентрализации или в сторону чрезмерных полномочий центра.

Сторонники названной реформы постоянно оперируют понятием «местные общины», довольно нечетко его раскрывая. Местные общины — это что? Сельский, районный, городской совет или граждане, которые живут на соответствующей территории?

О местных общинах в собственном смысле этого слова можно говорить лишь относительно тех стран, где существует развитое гражданское общество, где граждане на тех или иных территориях имеют надежные рычаги контроля за избранною ими местной властью и в любой момент могут законным путем остановить вредные действия последней. Стоит ли говорить, что в Украине об этом можно только мечтать? Наша ситуация такова, что украинские граждане — это избиратели одноразового использования: один раз за несколько лет у них отбирают голоса на выборах, а потом этими голосами распоряжаются по собственному произволу как своим частным капиталом, не интересуясь мнением владельцев голосов. Мандат, полученный от граждан на выполнение предвыборной программы, используют для освящения любых действий, хорошо понимая, что по нашему законодательству община в периоды между выборами является фактически бесправной.

То есть во многих проектах реформы самоуправления в действительности речь идет совсем не о расширении прав общин, а о расширении прав избранных этими общинами органов местной власти, что является вещами далеко не тождественными.

Наверное, именно это имел в виду Иван Михайлович Дзюба, когда на встрече украинской интеллигенции с Президентом Украины сказал, что сегодня мы не имеем настоящих местных общин, а имеем лишь неорганизованную, неструктурированную и пассивную массу. Таким образом, разговоры о расширении прав местного самоуправления означают де-факто, в случае их реализации, расширение прав местных бюрократических структур, местных чиновников, а вовсе не общин. А к чему приведет расширение их прав без усиления ответственности и контроля, мы уже видели и еще увидим...

В Украине избранные общиной органы власти нередко, пользуясь несовершенством нашего законодательства, начинают действовать во вред интересам этих же самых общин. Достаточно посмотреть на Киев, который имеет, может быть, самую развитую общину, но где киевляне бессильны как-то повлиять на своих избранников (что уже говорить о других городах!). Эти избранники демонстративно не принимают во внимание требования киевлян, в частности, относительно прекращения так называемой уплотнительной застройки города, что на практике выливается в строительную вакханалию, деформирует облик одного из древнейших городов Европы и создает огромное количество проблем его жителям.

Отдельные сельские и поселковые советы в Крыму, реализуя права местного самоуправления, уже заканчивают дерибан крымской земли на глазах обалдевших членов местных общин, которые вдруг увидели, что свободной земли в родном поселке уже нет и все принадлежит заезжим богачам. Можно вспомнить и известное село Козин под Киевом, где бурная земельная деятельность местного самоуправления спровоцировала даже личное вмешательство Президента. Так не означает ли расширение прав такого самоуправления рост произвола местных органов власти?

Опыт показывает, что сегодня местные общины реальных рычагов контроля над местною же властью не имеют.

Можно назвать также немало решений органов местного самоуправления, которые являются откровенно деструктивными, провокационными, антигосударственными. Недавно, как сообщил официальный орган Черноморского флота России — газета «Флаг Родины», — городской совет Очакова (Николаевская область, Украина) принял решение о присвоении звания «Почетный гражданин Очакова» российскому адмиралу Игорю Касатонову, который командовал этим флотом в начале 90-х годов прошлого столетия и проявил себя последовательным борцом против независимости, суверенитета и территориальной целостности Украины. Касатонов делал все возможное, чтобы не позволить Украине создать собственный военный флот. Касатонов стал символом противостояния нашему государству на юге Украины. Мне что-то не хочется расширять полномочия Очаковскому горсовету...

В Севастополе 5 июля 2008 года на Графской пристани толпа вандалов, желавшая уничтожить мемориальную доску в честь 90-летия (апрель 1918 года) поднятия украинских флагов на кораблях Черноморского флота, вооруженная кувалдами, в глубине души побаиваясь нарваться на обвинения в бесчинстве, нерешительно переминалась с ноги на ногу около объекта, обреченного ею на уничтожение. Но тут появились местные депутаты, прокричавшие хулиганам: «Давайте! Вам за это ничего не будет!» Акт вандализма состоялся. Ну, что расширим им еще полномочия?

Если не прятать голову в песок, нельзя не увидеть, что кое-где разговор о местном самоуправлении является прикрытием наращивания центробежных процессов в государстве. Поэтому для прекращения этого нужен не только местный, но и центральный контроль.

Действенной формой такого контроля мог бы стать институт префектов, которые имели бы право приостанавливать решения органов местной власти, если такие решения вступают в конфликт с интересами государства.

Обращает на себя внимание и такая особенность проектов реформы местного самоуправления: очень много в них говорится о правах и слишком мало об обязанностях. Почему-то никто не требует расширения ответственности местных органов власти и их руководителей. А было бы полезно знать, какие функции и сферы составляют исключительную ответственность местного руководства.

За что именно будет отвечать оно (а не Киев), что именно оно (а не Минфин) будет финансировать за счет собственных ресурсов... Возьмет ли оно на свои плечи содержание среднего образования, охраны здоровья, пенсионного обеспечения, социальной защиты, ЖКХ и т.д.? Эти проблемы нужно решать, четко разделяя уровни ответственности, ведь без этого нельзя будет реформировать систему налогообложения. Ибо если местные власти не захотят это все брать на себя, одновременно требуя большинство налогов оставлять на местах, то с такой постановкой вопроса (права — нам, а обязанности и ответственность — центру) нельзя будет согласиться.

Никакое расширение прав местного самоуправления не может ограничивать действие на всей территории Украины общеукраинского законодательства, прежде всего Конституции, ибо есть на местах деятели, которые понимают самоуправление как своеобразную экстерриториальность и неподчиненность центральной власти. Необходимо акцентировать внимание на том, что самоуправление является возможным только в пределах общегосударственной законности. Ведь некоторые советы в Украине позволяют себе диктовать государству внешнюю политику, навязывать определенную идеологию как общеобязательную, публично высказываться по вопросам, которые далеко выходят за пределы их полномочий.

Ярким примером злоупотребления правами самоуправления является введение некоторыми местными советами на своих территориях так называемых региональных языков, что во времена президентства Леонида Кучмы стало следствием произвольного толкования Верховной Рады Украины Европейской хартии региональных и миноритарных языков. Однако никаких украинских законодательных актов относительно имплементации этого европейского документа и порядка его практического воплощения в жизнь до сих пор не существует. Украинское действующее законодательство вообще не оперирует понятием «региональный язык», поэтому каждый желающий может толковать его по собственному разумению. И толкуют, что приводит в отдельных регионах Украины к фактическому запрету государственного языка.

К сожалению, проектанты расширения прав местного самоуправления практически не предусматривают конкретных форм ответственности для местных органов власти за антизаконные, антиконституционные решения. А следовало бы предусмотреть, в частности, — роспуск соответствующего совета с последующими внеочередными выборами, а в отдельных особых случаях — установление президентского правления на определенный срок. А в законе о референдуме, который когда-то все-таки появится, необходимо особо подчеркнуть, что местный референдум может быть проведен только в рамках полномочий местной власти, ибо уже были попытки на уровне поселков и городов организовать референдумы о вступлении или невступлении соответствующего населенного пункта в НАТО, ЕЭП и т.д. Выходя за пределы своей компетенции, местное самоуправление превращается в местный произвол. Если в процессе реформы местного самоуправления не положить этому конец, мы еще станем свидетелями объявления советом какой-нибудь Хацапетовки войны «агрессивному блоку НАТО» или публично-демонстративного игнорирования решений центральной власти.

К сожалению, проектанты расширения прав местного самоуправления практически не предусматривают конкретных форм ответственности для местных органов власти за антизаконные, антиконституционные решения. А следовало бы предусмотреть, в частности, — роспуск соответствующего совета с последующими внеочередными выборами, а в отдельных особых случаях — установление президентского правления на определенный срок. А в законе о референдуме, который когда-то все-таки появится, необходимо особо подчеркнуть, что местный референдум может быть проведен только в рамках полномочий местной власти, ибо уже были попытки на уровне поселков и городов организовать референдумы о вступлении или невступлении соответствующего населенного пункта в НАТО, ЕЭП и т.д. Выходя за пределы своей компетенции, местное самоуправление превращается в местный произвол. Если в процессе реформы местного самоуправления не положить этому конец, мы еще станем свидетелями объявления советом какой-нибудь Хацапетовки войны «агрессивному блоку НАТО» или публично-демонстративного игнорирования решений центральной власти.

Мне лично неоднократно доводилось наблюдать абсолютное равнодушие некоторых местных советов к качеству питьевой воды в подведомственном населенном пункте, к санитарному состоянию города, к мучениям граждан в аварийном жилье на фоне международно-политической лихорадки депутатского корпуса по поводу вопросов, что находятся в компетенции даже уже не центральной власти Украины, а, наверное, Генеральной ассамблеи ООН. Как писал Салтыков-Щедрин: «Никто не хочет заниматься своим делом, но все охотно берутся за рядом лежащее».

Учтя традиционную у нас политизацию населения, некоторые политические партии, имеющие большинство в отдельных советах, цинично спекулируют на вопросах языка, признания ОУН-УПА, межэтнических противоречиях, разном отношении к историческому прошлому, чтобы таким образом скрыть собственную административную несостоятельность и нежелание наводить элементарный порядок в городе или поселке, чтобы уклониться от ответственности за безрадостные результаты своей руководящей деятельности.

Кстати, как показала и доказала практика, выборы в местные органы власти по партийным спискам на данном этапе являются чрезвычайно вредными. Страна еще может (хотя и с трудом) выдержать одну Верховную Раду, но сотни парламентов — это уже слишком. Межпартийные разборки в Верховной Раде — феномен неизбежный и в чем-то даже позитивный, ибо в горячих спорах формируется стратегический курс государства, но межпартийные стычки в селах, поселках, районах и городах — абсурд, поскольку там избиратели нуждаются не в выяснении преимуществ или пороков разных идеологий, а в нормальной работе транспорта, в своевременном ремонте жилых домов, в отоплении, горячей воде, вывозе мусора и т.д. Поэтому поселковый или городской совет — не место для политических дискуссий, а орган, где должны решаться конкретные проблемы населенного пункта. А это означает, что в планах реформы местного самоуправления следует предусмотреть деполитизацию и департизацию последнего. Избиратели села, поселка, города прекрасно проживут без дискуссионного клуба, куда избирают по партийным спискам. Вместо этого они будут выбирать людей не за цвет партийного знамени, не за красивые лозунги, а тех, кого хорошо знают по практической работе, кто уже сумел себя показать не словом, а делом.

Местное самоуправление должно быть естественной формой жизнедеятельности местных общин, а не формой чиновничьего произвола районной, городской и областной бюрократии.